Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 19 июля 2022 г. по делу N 66а-1599/2022

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Батялова В.А, судей Красновой Н.П, Рогачёвой Ю.А, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Кощеевой Р.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Шелепина Владимира Александровича об оспаривании Закона Пензенской области от 30 ноября 2018 года N 3270-ЗПО "О мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, предоставляемых отдельным категориям граждан, проживающих на территории Пензенской области", по апелляционной жалобе Шелепина Владимира Александровича и дополнениям к ней на решение Пензенского областного суда от 14 апреля 2022 года, которым в удовлетворении исковых требований отказано.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Красновой Н.П, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Куренкова Е.А, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

23 ноября 2018 года Законодательным Собранием Пензенской области принят Закон Пензенской области от 30 ноября 2018 года N 3270-ЗПО "О мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, предоставляемых отдельным категориям граждан, проживающих на территории Пензенской области" (далее - Закон Пензенской области от 30 ноября 2018 года N 3270-ЗПО, оспариваемый нормативный правовой акт, оспариваемый Закон), следующего содержания:

Статья 1

Установить предоставление мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, в том числе взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме, в форме ежемесячной денежной компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (далее - компенсация) отдельным категориям граждан, проживающих на территории Пензенской области, имеющим на это право в соответствии с Законом Российской Федерации от 15 мая 1991 года N 1244-I "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", федеральными законами от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах", от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", от 26 ноября 1998 года N 175-ФЗ "О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча", от 10 января 2002 года N 2-ФЗ "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне", постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 2123-I "О распространении действия закона РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на чернобыльской АЭС" на граждан из подразделений особого риска" (далее - отдельные категории граждан).

Статья 2

1. Установить, что компенсация предоставляется отдельным категориям граждан исходя из фактически начисленных и оплаченных сумм за жилое помещение и коммунальные услуги в размерах, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации, указанными в статье 1 настоящего Закона.

2. Порядок предоставления компенсации определяется Правительством Пензенской области.

Статья 3

Информация о предоставлении мер социальной поддержки в соответствии с настоящим Законом размещается в Единой государственной информационной системе социального обеспечения. Размещение (получение) указанной информации в Единой государственной информационной системе социального обеспечения осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи".

Статья 4

1. Настоящий Закон вступает в силу с 1 июня 2019 года.

2. Со дня вступления в силу настоящего Закона признать утратившим силу:

1) Закон Пензенской области от 28 мая 2007 года N 1286-ЗПО "О ежемесячной денежной выплате отдельным категориям граждан на оплату жилья и коммунальных услуг" (Ведомости Законодательного Собрания Пензенской области, 2007, N 40);

2) статью 3 Закона Пензенской области от 10 октября 2011 года N 2129-ЗПО "О внесении изменений в отдельные законы (положения законов) Пензенской области" (Ведомости Законодательного Собрания Пензенской области, 2011, N 37 часть 1);

3) статью 8 Закона Пензенской области от 20 декабря 2017 года N 3138-ЗПО "О внесении изменений в отдельные законы Пензенской области" (Пензенские губернские ведомости, 2017, N 91).

Шелепин В.А. обратился в Пензенский областной суд с вышеуказанным административным исковым заявлением, указывая на то, что названный нормативный правовой акт, установивший, что предоставление компенсации расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг инвалидам производится исходя из фактически начисленных и оплаченных сумм за жилое помещение и коммунальные услуги противоречит статьям 7, 72, 76 Конституции Российской Федерации, положениям части 1 и 2 статьи 3 Федерального закона от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации", части 2 статьи 160, части 6 статьи 159 Жилищного кодекса Российской Федерации, предусматривающих предоставление компенсации расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг исходя из региональных стандартов их стоимости и размеров жилой площади, не превышающих федеральные нормативы.

Приводя указанные основания, Шелепин В.А. просил признать недействующим Закон Пензенской области от 21 декабря 2021 года N 3270-ЗПО, обеспечив действие на территории Пензенской области нормативных правовых актов, приведённых выше.

Решением Пензенского областного суда от 14 апреля 2022 года в удовлетворении административного искового заявления Шелепина В.А. о признании недействующим Закона Пензенской области от 30 ноября 2018 года N 3270-ЗПО "О мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, предоставляемых отдельным категориям граждан, проживающих на территории Пензенской области" отказано.

Не согласившись с решением суда, Шелепин В.А. подал апелляционную жалобу и дополнения к ней, в которой просит отменить решение Пензенского областного суда от 14 апреля 2022 года, считая его незаконным и необоснованным.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе Шелепина В.А, Законодательным Собранием Пензенской области, участвующим в деле прокурором представлены возражения о необоснованности доводов апелляционной жалобы и законности судебного акта.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Учитывая требования статьи КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие лиц, участвующих в деле.

Заслушав заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Куренкова Е.А, полагавшего решение суда подлежащим оставлению без изменения, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и дополнений к ней, представленных возражений, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72, частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации социальная защита граждан находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.

Согласно статье 3 Федерального закона от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ) законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить Конституции Российской Федерации. В случае противоречия Конституции Российской Федерации положений указанных актов действуют положения Конституции Российской Федерации (часть 1). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным конституционным законам, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия федеральным конституционным законам, федеральным законам положений указанных актов действуют положения федерального конституционного закона, федерального закона (часть 2). Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трёх месяцев после дня его официального опубликования (часть 3).

В соответствии со статьей 28.2 Федерального закона от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по предоставлению мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг указанным в названных законах категориях граждан, в том числе инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, средства на реализацию которых предусматриваются в федеральном бюджете в виде субвенций, предоставляя субъекту Российской Федерации право определить нормативным правовым актом форму предоставления указанной меры социальной поддержки.

В соответствии с подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) относится, в том числе решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания различных категорий граждан, в том числе инвалидов.

Законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации осуществляет законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации) (пункт "б" части 1 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ).

В силу положений части 4 статьи 7, части 1 статьи 17 Устава Пензенской области Законодательное Собрание Пензенской области является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти Пензенской области.

Федеральным законом от 24.11.1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее по тексту- Федеральный закон N 181-ФЗ), определяющим государственную политику в области социальной защиты инвалидов в Российской Федерации, к числу граждан, на которых распространяется такая мера социальной поддержки, как компенсация расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, отнесены инвалиды.

На территории Пензенской области предоставление мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в форме ежемесячной денежной компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, в том числе инвалидам, осуществляется в соответствии с Законом Пензенской области N 3270-ЗПО от 30.11.2018 года "О мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, предоставляемых отдельным категориям граждан, проживающих на территории Пензенской области.

Как предусмотрено частью 1 статьи 2 Закона Пензенской области N 3270-ЗПО, компенсация предоставляется отдельным категориям граждан исходя из фактически начисленных и оплаченных сумм за жилое помещение и коммунальные услуги в размерах, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации, указанными в статье 1 настоящего Закона.

Порядок предоставления компенсации определяется Правительством Пензенской области (часть 2 статьи 2 указанного Закона).

Не соглашаясь с установленной оспариваемым нормативным правовым актом формой предоставления мер социальной поддержки, Шелепин В.А. обратился с настоящим административным исковым заявлением, в котором просит признать его недействующим ввиду несоответствия положениям федерального законодательства.

Положения Закона Пензенской области от 30 ноября 2018 года N 3270-ЗПО, не претерпевшие изменений с момента принятия, были предметом проверки при рассмотрении Пензенским областным судом административного дела N 3а-160/2020 по административному исковому заявлению Шелепина В.А. о признании нормативного правового акта недействующим.

Решением Пензенского областного суда от 28 мая 2020 года по делу N 3а-160/2020, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвёртого апелляционного суда общей юрисдикции от 4 августа 2020 года по делу N 66а-1266/2020, с которыми согласилась судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в кассационном определении от 27 ноября 2020 года по делу N 88а-27390/2021, не установлено нарушения процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта и правил введения его в действие, в том числе порядка его опубликования и вступления в силу.

Суд первой инстанции разрешая заявленные требования по существу, с учетом вступившего в законную силу судебного решения по ранее рассмотренному делу N 3а-160/2020 по административному исковому заявлению Шелепина В.А. о признании недействующим Закона Пензенской области от 30.11.2018 года N 3270-ЗПО, пришел к выводу о принятии оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным органом, в пределах предоставленных законом полномочий, с соблюдением формы (вида), процедуры принятия, правил введения в действие, в том числе порядка опубликования и вступления в силу, и не усмотрел его несоответствия нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, наличие в региональном акте признаков неопределённости и нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами суда первой инстанции, поскольку они основаны на правильном применении и толковании норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, административный истец, являясь собственником квартиры, расположенной по адресу: Пензенская область, г. Пенза, Железнодорожный район, ул. Московская/ул. Долгова, д. 121А/2А, кв. 14, получает ежемесячные денежные выплаты в связи с предоставлением мер социальной поддержки (л.д. 108-166).

Следовательно, на Шелепина В.А. распространяется действие оспариваемого Закона.

Как следует из материалов дела, решением Пензенского областного суда от 28 мая 2020 года по делу N 3а-160/2020 осуществлена проверка оспариваемого административным истцом закона на предмет соответствия положениям статей 159, 160 Жилищного кодекса Российской Федерации, части 13 статьи 17, частей 1, 2, 6 статьи 28.2 Федерального закона от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ), Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ.

При вынесении решения от 28 мая 2020 года суд пришел к выводу о том, что по смыслу статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсация расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг - это возмещение отдельным категориям граждан в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, произведённых ими расходов, связанных с оплатой жилого помещения и коммунальных услуг за счёт средств соответствующих бюджетов.

Компенсация инвалидам расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг имеет целевое назначение уменьшение фактических затрат граждан, в данном случае инвалидов, по оплате жилого помещения, что согласуется с нормами жилищного законодательства, регулирующими вопросы оплаты жилого помещения и устанавливающими обязанность граждан своевременно и полностью вносить плату за жилое помещение и коммунальные услуги (статьи 153, 155 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, приняв оспариваемый нормативный правовой акт и определив форму предоставления мер социальной поддержки в виде компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в денежной форме, исходя из фактически начисленных и оплаченных сумм за жилое помещение и коммунальные услуги региональный законодатель осуществил правовое регулирование в пределах предоставленных ему полномочий, в связи с чем оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному законодательству, поскольку не прекращает и не ограничивает прав административного истца как инвалида на получение мер социальной поддержки, а регламентирует лишь форму и условия предоставления мер социальной поддержки.

Суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что указанные Шелепиным В.А. нормы федерального законодательства (статьи 159, 160 Жилищного кодекса РФ) не содержат положений, устанавливающих обязательный порядок предоставления компенсации инвалидам исходя из региональных стандартов жилой площади и коммунальных услуг, в связи с чем изменения положения граждан, имеющих соответствующий статус, в худшую сторону региональным законодательством, по сравнению с положением, установленным федеральным законодательством, не допущено.

Является верным и вывод суда первой инстанции о том, что в связи с принятием Федерального закона от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ, устанавливающего общие принципы организации публичной власти в субъектах Российской Федерации, в том числе статьи 3 указанного закона, не изменилось правовое регулирование результатов нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, в связи с чем отсутствуют основания для признания оспариваемого Закона противоречащим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В главе 7 Федерального закона от 21.12.2021 N 414-ФЗ сформулированы общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Часть 3 статьи 65 Федерального закона от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ, регламентирующая порядок вступления в силу настоящего Федерального закона, устанавливает, что глава 7 вступает в силу с 1 января 2023 года, в этой связи суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт на предмет соответствия положениям, содержащимся в данной главе Закона N 414-ФЗ, проверке не подлежит.

Ссылки административного истца на изменения, внесённые в часть 3 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации Федеральным законом от 28 ноября 2018 года "О внесении изменений в статьи 159 и 160 Жилищного кодекса Российской Федерации", срок вступления в силу отдельных положений которого перенесён на 1 января 2022 года обоснованно не приняты судом во внимание, поскольку, как верно отмечено судом первой инстанции, названные положения федерального законодательства не устанавливают форму предоставления мер социальной защиты инвалидов, а закрепляют случай непредставления гражданам компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг при наличии у них подтверждённой вступившим в законную силу судебным актом непогашенной задолженности по их оплате.

При этом оспариваемый Закон не содержит каких-либо положений, регулирующих порядок предоставления этой компенсации, в том числе случаи её непредставления.

Суд первой инстанции обоснованно отклонил со ссылкой на часть 5 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснения, содержащиеся в пункте 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" доводы административного истца о том, что суду следует оценить оспариваемые положения нормативного правового акта на соответствие их Конституции Российской Федерации, поскольку суды не рассматривают дела об оспаривании законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации.

Такие нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации подлежат проверке в порядке конституционного судопроизводства в соответствии со статьёй 12 Конституции Российской Федерации.

Доводы апелляционной жалобы Шелепина В.А. о необходимости руководствоваться указаниями, приведенными в апелляционном определении Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 17.11.2021 года, 12.01.2022 года не могут быть приняты во внимание, поскольку данные решения приняты в рамках рассмотрения иных административных дел, предметом проверки которых являлось постановление Правительства Пензенской области от 28.05.2019 года N 316-пП "Об утверждении Порядка предоставления ежемесячной денежной компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, проживающих на территории Пензенской области".

С учётом изложенного принятое по делу решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам апелляционной жалобы не имеется.

При разрешении дела судом нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, не допущено, а потому принятое по делу решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены не имеется.

С учетом изложенного, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь пунктом 1 статьи 309, статьи 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Пензенского областного суда от 14 апреля 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Шелепина Владимира Александровича и дополнения к ней - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Первый кассационный суд общей юрисдикции (г. Саратов) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Пензенский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 26 июля 2022 года.

Председательствующий

Судьи