Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 05 мая 2022 г. по делу N 8а-9561/2022[88а-16480/2022]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Иванова А.Е, судей Капункина Ю.Б, Усенко Н.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу представителя Курочкина И.В, действующего в интересах Олейникова С.Д, поступившую в суд первой инстанции 18 февраля 2022 года и кассационную жалобу администрации города Сочи, поступившую в суд первой инстанции 25 февраля 2021 года, на решение Лазаревского районного суда города Сочи от 29 апреля 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 26 августа 2021 года по административному исковому заявлению Олейникова С.Д. к администрации и департаменту имущественных отношений администрации города Сочи об оспаривании решения органа местного самоуправления.

Заслушав доклад судьи Иванова А.Е, объяснение представителя административного истца Курочкина И.В, представителя администрации города Сочи Перекрестова П.А, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Олейников С.Д. обратился в суд с административным иском к администрации г. Сочи, департаменту имущественных отношений администрации г. Сочи об оспаривании отказа департамента архитектуры, градостроительства и благоустройства администрации г. Сочи от 23 мая 2019 года N31.01-21/18535 в заключении соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности.

Решением Лазаревского районного суда г. Сочи Краснодарского края от 29 апреля 2020 года удовлетворены административные исковые требования Олейникова С.Д. Суд признал незаконным оспариваемый отказ департамента имущественных отношений администрации г. Сочи, указал считать утвержденной схему расположения на кадастровом плане территории земельного участка площадью 999 кв. м. для индивидуального жилищного строительства (отдельно стоящий жилой дом на одну семью) по названному адресу с указанием координат и возложил обязанность на администрацию в лице департамента имущественных отношений заключить соглашение о перераспределении земельного участка площадью 999 кв.м.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда 26 августа 2021 года решение Лазаревского районного суда г. Сочи Краснодарского края от 29 апреля 2020 года изменено на администрацию в лице департамента имущественных отношений возложена обязанность повторно рассмотреть вопрос о перераспределении земельного участка площадью 999 кв.м, расположенного по адресу: "адрес" образованного посредством перераспределения земель, находящихся в муниципальной собственности в границах кадастрового квартала N, и земельного участка с кадастровым номером N, находящегося в собственности административного истца.

В кассационной жалобе, поданной в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции, представитель Олейникова С.Д. - Курочкин И.В, просит отменить апелляционное определение, оставить в силе решение суда первой инстанции.

В кассационной жалобе, поданной в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции, администрация города Сочи просит отменить решение суда первой и апелляционной инстанций, по делу вынести новое решение, которым в удовлетворении исковых требований отказать.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представитель Олейникова С.Д. - Курочкин И.В. доводы своей кассационной жалобы поддержал, просил отменить апелляционное определение, оставить в силе решение суда первой инстанции. Также возражал, против кассационной жалобы администрации, просил в удовлетворении кассационной ажлобы администрации отказать.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представитель администрации города Сочи Перекрестов П.А. доводы своей кассационной жалобы поддержал, просил отменить судебные акты суда первой и апелляционной инстанций, по делу вынести новое решение, которым в удовлетворении исковых требований отказать.

Иные лица, участвующие в рассмотрении дела, извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 КАС РФ).

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационных жалоб и возражения на них, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Из материалов дела следует, что Олейникову С.Д. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N, площадью 801 кв.м, категория земель: земли населенных пунктов - индивидуальное жилищное строительство (отдельно стоящий жилой дом на одну семью), а также жилой дом с кадастровым номером N

С целью увеличения правомерной площади придомового земельного участка по заказу Олейникова С.Д. кадастровым инженером Шабалиной А.П. подготовлена схема, из которой следует, что площадь образуемого земельного участка составляет 999 кв.м, то есть в перераспределении предполагается участие муниципального земельного участка площадью 198 кв.м.

Олейников С.Д. обратился в орган местного самоуправлением за утверждением схемы и заключением соглашения о перераспределении земель, однако истцу в этом было отказано решением департамента архитектуры градостроительства и благоустройства администрации г. Сочи в форме письменного сообщения от 23 мая 2019 года N31.01-21/18535.

В силу части 1 статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Земельным кодексом Российской Федерации в качестве основного способа приватизации земли предусмотрены торги, которые проводятся на конкурсной основе, обеспечивающей справедливое и открытое распределение объектов публичной собственности. С учетом специфики земельных отношений Земельный кодекс Российской Федерации также устанавливает иные способы приватизации, к которым относится перераспределение земель, находящихся в частной и публичной собственности (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2017 года N 1266-О), Статьей 39.28 ЗК РФ определены случаи и основания перераспределения земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности.

Такое перераспределение осуществляется в соответствии с утвержденным проектом межевания территории либо при отсутствии такого проекта в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка и на основании соглашения между уполномоченными органами и собственниками земельных участков (пункты 2 и 3 статьи 39.28 ЗК РФ).

Согласно пункту 8 статьи 39.29 ЗК РФ уполномоченный орган по результатам рассмотрения заявления о перераспределении земельного участка совершает одно из следующих действий: принимает решение об утверждении схемы расположения земельного участка и направляет это решение с приложением указанной схемы заявителю (подпункт 1); направляет заявителю согласие на заключение соглашения о перераспределении земельных участков в соответствии с утвержденным проектом межевания территории (подпункт 2); принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков при наличии оснований, предусмотренных пунктом 9 названной статьи (подпункт 3).

Таким образом, условием перераспределения земельных участков является одновременно наличие оснований для перераспределения, предусмотренных в пункте 1 статьи 39.28 ЗК РФ и отсутствие указанных в пункте 9 статьи 39.29 ЗК РФ обстоятельств, препятствующих перераспределению земельных участков.

В отсутствие оснований, указанных в пункте 1 статьи 39.28 ЗК РФ, в частности, применительно к подпункту 3 этого пункта, в отсутствие данных, подтверждающих перераспределение в целях исключения вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы, в перераспределении земельных участков должно быть отказано.

В соответствии с пунктом 10 статьи 39.29 ЗК РФ решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков должно быть обоснованным и содержать указание на все основания отказа.

Как следует из материалов дела, административный истец просил заключить соглашение о перераспределении земельного участка, находящегося в его собственности площадью 801 кв.м, и муниципального земельного участка площадью 198 кв.м.

В оспариваемом отказе департамент указал, что из муниципальных земель возможно образовать самостоятельный земельный участок, кроме того, предполагаемое схемой перераспределение приведет к нерациональному использованию муниципальных земель, так как планируется за счет земель общего пользования, которые могут быть использованы в целях прокладки инженерных коммуникаций, расширения проезда общего пользования, карман для временного хранения автомобилей и т.п.

Между тем, для проверки доводов сторон, судом первой инстанции по делу назначена и проведена судебная землеустроительная экспертиза, производство которой поручено ООО "Русэкперт".

Заключением эксперта N02-03-73/20 от 25 марта 2020 года, выполненным ООО "Русэкперт", установлено, что:

- в границах земельного участка Олейников С.Д. расположены следующие объекты: жилой дом с пристройками. На территории земельного участка отсутствуют: площади, улицы, проезды, автомобильные дороги, набережные, скверы, бульвары, водные объекты, пляжи, иные объекты общего пользования;

- использование земельного участка предлагаемого к перераспределению, в целях прокладки инженерных сетей, расширения проезда, как кармана для автомобилей или в иных целях, связанных с образованием мест общего пользования не представляется возможным;

- возможность образовать земельный участок площадью 999 кв.м, имеется. Увеличение земельного участка, путем перераспределения, на 198 кв.м, в границах, представленных в схеме расположения земельного участка, не противоречит требованиям Правил землепользования и застройки г. Сочи по предельным размерам и ширине;

- со строительно-технической точки зрения, перераспределением земельного участка не нарушаются права и законные интересы муниципального образования город-курорт Сочи, а также иных лиц;

- фактические границы земельного участка Олейников С.Д, не соответствуют границам земельного участка Олейникова, сведения о которых содержатся в государственном реестре недвижимости;

- предлагаемый к перераспределению земельный участок не является территорией общего пользования. Целевое использование земельного участка Олейников С.Д. индивидуальное жилищное строительство (отдельно стоящий жилой дом на одну семью), при увеличении земельного участка, путем перераспределения, на 198 кв.м, возможно;

- сформировать отдельный земельный участок из земельного участка, предлагаемого к перераспределению, а также из рядом расположенных земель, неразграниченной муниципальной собственности, не представляется возможным.

Также экспертом установлено, что в материалы дела не представлена документация по планировке территории, определяющая границы полосы отвода автомобильной дороги. В то же время, согласно выписке из ЕГРН, сведения о том, что земельный участок полностью или частично расположен в границах зоны с особыми условиями использования территории, отсутствуют.

Таким образом, учитывая фактические обстоятельства дела и представленные доказательства, судом первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, обосновано указано о незаконности выводов административного ответчика, отраженных в решении от 23 мая 2019 года N31.01-21/18535 отказе в заключении соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности.

Суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу о том, что суд первой инстанции пришел к ошибочному выводу о возложении на административного ответчика обязанности заключить соглашение о перераспределении земельного участка площадью 999 кв.м, расположенного по адресу: "адрес" образованного посредством перераспределения земель, находящихся в муниципальной собственности в границах кадастрового квартала N, и земельного участка с кадастровым номером N, находящегося в собственности административного истца.

По смыслу положений статьи 227 КАС РФ суд, в случае удовлетворения требований об оспаривании незаконных решений, действий органа государственной власти, возлагает на административного ответчика обязанность устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца. Вместе с тем суд не вправе подменять собой компетентные органы, которые действуют в рамках собственных полномочий, и не может предрешать вопросы, отнесенные к их исключительной компетенции.

Согласно Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации, ее субъектах опирается на принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (статья 1, часть 1), единства системы государственной власти (статья 5, часть 3), а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов (статья 10).

По смыслу приведенных норм Конституции Российской Федерации органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга.

Разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно - их взаимодействие.

Приведенная правовая позиция выражена в ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе в Постановлении от 18 января 1996 года N 2-П, в котором указано, что разделение властей закрепляется в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, то есть не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах.

Конституционный Суд Российской Федерации указал на то, что органы законодательной и исполнительной власти в пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга, каждая власть формируется как самостоятельная, а полномочия одной власти по прекращению деятельности другой допустимы только при условии сбалансированности таких полномочий, обеспечиваемой на основе законодательных решений.

В данном случае, понуждение ответчика к совершению указанных действий является ограничением права органа местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения в пределах предоставленных законодательством полномочий и нарушает установленный статьей 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей.

Суд, предрешая вопросы, по которым уполномоченный орган компетентен самостоятельно принять решения, лишает административный орган возможности осуществлять свою деятельность в рамках предоставленных ему полномочий.

Кроме того, при новом рассмотрении вопроса административный орган не лишен возможности установить новые обстоятельства, на основании которых в предоставлении испрашиваемой муниципальной услуги будет отказано.

Таким образом, суд общей юрисдикции, осуществляя функции судебного контроля за законностью решений, действий (бездействий) органов государственной власти, не вправе подменять деятельность органов законодательной, исполнительной власти, поскольку иное означало бы нарушение закрепленных Конституцией Российской Федерации принципов разделения властей, самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также прерогатив органов государственной власти субъектов Российской Федерации и судов общей юрисдикции.

Суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу, что в данном случае права и законные интересы Олейникова С.Д, в силу статьи 227 КАС РФ и учитывая фактические обстоятельства дела, подлежат восстановлению путем возложения на административного ответчика обязанности повторно рассмотреть вопрос о перераспределении земель и земельного участка.

Вместе с тем апелляционное определение подлежит изменению, так как вопрос о предоставлении муниципальной услуги "Заключение соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участком, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности" относится к компетенции департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Сочи, а не компетенции департамента имущественных отношений.

Руководствуясь статьями 318, 327 - 331 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 26 августа 2021 года отменить в части возложения обязанности на администрацию в лице департамента имущественных отношений повторно рассмотреть вопрос о перераспределении земельного участка площадью 999 кв.м, расположенного по адресу: г. Сочи, улица Прозрачная, образованного посредством перераспределения земель, находящихся в муниципальной собственности в границах кадастрового квартала 23:49:0126001, и земельного участка с кадастровым номером 23:49:0126001:1402, находящегося в собственности административного истца.

Принять по делу новое решение в данной части, которым возложить на администрацию в лице департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Сочи повторно рассмотреть вопрос о перераспределении земельного участка площадью 999 кв.м, расположенного по адресу: г. Сочи, улица Прозрачная, образованного посредством перераспределения земель, находящихся в муниципальной собственности в границах кадастрового квартала 23:49:0126001, и земельного участка с кадастровым номером 23:49:0126001:1402, находящегося в собственности административного истца

В остальной части обжалуемый судебный акт оставить без изменения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьей 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Полный текст кассационного определения изготовлен 12 мая 2022 года.

Председательствующий

А.Е. Иванов

Судьи Ю.Б. КапункинН.В. Усенко