Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 30 июня 2022 г. по делу N 66а-928/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И, судей Роженцевой Ю.В, Никитиной Г.Н, при секретаре Акматовой О.Е, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "АВК-2" о признании недействующим нормативного правового акта в части

с апелляционной жалобой общества с ограниченной ответственностью "АВК-2" на решение Амурского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ, которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи ФИО7, объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "АВК-2" и общества с ограниченной ответственностью "АВК" ФИО6, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Благовещенской городской Думы ФИО3, представителя администрации г. Благовещенска ФИО4, представителя Управления ЖКХ администрации г. Благовещенска ФИО5, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Благовещенской городской Думы от 18 июля 2019 года N 58/70 утверждены Правила благоустройства территории муниципального образования города Благовещенска (далее - Правила благоустройства).

Общество с ограниченной ответственностью "АВК-2" (далее - ООО "АВК-2", Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением об оспаривании в части вышеуказанных Правил благоустройства, указав, что в них выделен Раздел 6 "Требования к уличному коммунально-бытовому оборудованию и местам (площадкам) накопления ТКО". Административный истец полагал, что при утверждении Правил благоустройства в части нормативного регулирования деятельности по обращению с отходами административный ответчик вышел за пределы своих полномочий, кроме того, оспариваемые положения Правил благоустройства противоречат нормам федерального и регионального законодательства. С учетом изложенного просил признать недействующими с момента принятия абзацы 74 и 75 пункта 1.4, пункты 6.6, 6.7, 6.8, 6.9, 6.10, 6.11, 6.12, 6.13, 6.14, 6.15 Правил благоустройства.

Определением Амурского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ производство по административному делу в части административных исковых требований ООО "АВК-2" о признании недействующими пунктов 6.6 и 6.14 Правил благоустройства прекращено в связи с отказом представителя административного истца от административных исковых требований в данной части и принятием его судом.

Решением Амурского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ административное исковое заявление удовлетворено частично, признаны недействующими со дня вступления настоящего решения суда в законную силу абзац 75 пункта 1.4, пункты 6.7, 6.13 Правил благоустройства территории муниципального образования города Благовещенска, утвержденных решением Благовещенской городской Думы от 18 июля 2019 года N 58/70, в остальной части требований отказано.

В апелляционной жалобе ООО "АВК-2" просит решение суда отменить и принять новое решение, которым удовлетворить заявленные требования в части пунктов 6.8, 6.9, 6.10, 6.11, 6.12, 6.15 Правил благоустройства территории муниципального образования города Благовещенска, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, приводя в обоснование жалобы доводы, изложенные в административном иске.

Относительно доводов апелляционной жалобы административным ответчиком Благовещенской городской Думой и участвующим в деле прокурором представлены письменные возражения, в которых они просят решение суда оставить без изменения.

В судебном заседании представитель ООО "АВК-2" и ООО "АВК" ФИО6 доводы апелляционной жалобы поддержал. Представитель Благовещенской городской Думы ФИО3, представитель администрации "адрес" ФИО4 и представитель Управления ЖКХ администрации г. Благовещенска ФИО5 против удовлетворения жалобы возражали.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещались надлежащим образом.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав объяснения лиц, участвующих в судебном заседании суда апелляционной инстанции, заключение прокурора, полагавшего решение суда не подлежащим отмене или изменению, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Разрешая административно-правовой спор по существу, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят уполномоченным органом - Благовещенской городской Думой, с соблюдением установленной процедуры и формы, официально опубликован.

При этом суд правильно исходил из того, что в соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Пунктами 24 и 25 части 1 статьи 16 названного Федерального закона к вопросам местного значения городского округа отнесены участие в организации деятельности по накоплению, сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов; утверждение правил благоустройства территории городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории городского округа в соответствии с указанными правилами.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определены Федеральным законом от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N 89-ФЗ), предусматривающим, что места (площадки) накопления твердых коммунальных отходов (далее - ТКО) должны соответствовать требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации, а также правилам благоустройства муниципальных образований (пункт 3 статьи 13.4).

Правила благоустройства территории муниципального образования в силу положений Федерального закона N 131-ФЗ утверждаются представительным органом соответствующего муниципального образования и могут регулировать вопросы: содержания территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями; размещения, содержания и восстановления элементов благоустройства, размещения и содержания малых архитектурных форм; уборки территории муниципального образования; порядка участия граждан и организаций в реализации мероприятий по благоустройству территории муниципального образования (статья 45.1).

Благоустройство территории - это деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий. Элементами благоустройства являются декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории (пункты 36 и 38 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из приведенных положений следует, что органу местного самоуправления федеральным законодательством предоставлено право регулировать вопрос содержания и уборки объектов (элементов) благоустройства на территории города, к которым относятся контейнерные площадки и площадки для складирования отдельных групп коммунальных отходов.

Во исполнение указанного правомочия Благовещенской городской Думой приняты оспариваемые Обществом положения.

Вывод суда первой инстанции о том, что установленные оспариваемым нормативным правовым актом требования к уборке контейнерных площадок относятся к требованиям по благоустройству территории и являются нормами, регулирующими порядок благоустройства территории муниципального образования, а не нормами, регламентирующими порядок обращения с твердыми коммунальными отходами, судебная коллегия находит правильным.

Доводы апеллянта о том, что согласно Своду правил 82.13330.2016. "СНиП III-10-75 Благоустройство территорий", утвержденному приказом Минстроя России от 16 декабря 2016 года N 972/пр, места (площадки) накопления ТКО не относятся ни к элементам благоустройства, ни к объектам благоустройства, являются несостоятельными, поскольку закрытого перечня элементов, объектов благоустройства указанный Свод правил не содержит.

Рассматривая требования административного истца в части абзаца 75 пункта 1.4, пунктов 6.7, 6.13 Правил благоустройства г. Благовещенска, суд нашел их обоснованными.

В соответствии с положениями пункта 6.7 Правил благоустройства при бесконтейнерном сборе отходов складирование мешков или выставление, выкатывание емкостей осуществляется в места, указанные в договоре с региональным оператором. При кратковременном хранении (не более 8 часов) складирование мешков или выставление, выкатывание емкостей допускается производить в границах прилегающей территории непосредственно рядом со зданием, строением, сооружением, земельным участком или в месте, указанном региональным оператором как место остановки мусоровоза. Для организации бесконтейнерного сбора ТКО могут создаваться специальные площадки, которые должны иметь ограждение с 4 сторон (сплошное или сетчатое) высотой не менее 1 (одного) метра и подстилающий слой.

Проанализировав положения пунктов "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, пункта 25 части 1 статьи 16, пункта 11 части 10 статьи 35, части 1 и 2 статьи 45.1 Федерального закона N 131-ФЗ, статьи 1, 5, пункта 4 статьи 8 Федерального закона N 89-ФЗ, пунктов 4, 10 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 года N 1156, суд пришел к верному выводу, что административный ответчик не вправе был определять в оспариваемом нормативном правовом акте способы осуществления сбора либо накопления твердых коммунальных отходов на территории муниципального образования города Благовещенска, поскольку правовое регулирование данных вопросов не отнесено к компетенции органов местного самоуправления городского округа, при этом оспариваемые положения пункта 6.7 Правил благоустройства территории муниципального образования города Благовещенска не воспроизводят положения нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу. Устанавливая в пункте 6.7 Правил благоустройства бесконтейнерный сбор твердых коммунальных отходов, Благовещенская городская Дума фактически установилане предусмотренный действующим федеральным законодательством способ сбора твердых коммунальных отходов, тем самым представительный орган муниципального образования вышел за пределы предоставленных ему полномочий, осуществив собственное правовое регулирование вопросов обращения с твердыми коммунальными отходами.

Являются правильными выводы суда о противоречии нормам, имеющим большую юридическую силу, пункта 6.13 Правил благоустройства, согласно которому допускается временное, на срок до 1 года, создание (сохранение ранее созданного до вступления в силу настоящих Правил) места (площадки) накопления ТКО на земельных участках муниципальной собственности или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, не предоставленных в установленном порядке, при одновременном соблюдении перечисленных в пункте условий.

Судом при этом учтено, что порядок создания мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, правила формирования и ведения реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов в настоящее время регламентированы Федеральным законом N 89-ФЗ, Правилами обустройства мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведения их реестра, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2018 года N 1039, которыми какого-либо временного создания либо сохранения ранее созданных мест (площадок) накопления ТКО, не соответствующих предъявляемым к ним, их размещению требованиям, в том числе расположенных на земельных участках муниципальной собственности или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, не предусмотрено. Кроме того, указанная норма Правил благоустройства не отвечает критерию правовой определенности, поскольку не устанавливает момент исчисления установленного в ней годичного срока, тем самым допускает неоднозначное толкование, носит неопределенный характер.

Правомерно судом указано и на то, что Правила благоустройства в части абзаца 75 пункта 1.4, содержащего определения понятия "мусор", под которым понимаются отходы, образованные в процессе деятельности юридических или физических лиц, индивидуальных предпринимателей, не относящиеся к твердым коммунальным отходам или ввиду их неоднородности не подлежащие однозначному отнесению к твердым коммунальным отходам, не воспроизводят положения, установленные федеральными нормативными правовыми актами, напротив, противоречат им, не отвечают общеправовому критерию формальной определенности, поскольку приводят к произвольному истолкованию и применению правовых норм, регулирующих одну и ту же сферу общественных отношений, создают правовую неопределенность в применении понятийного аппарата в области обращения с отходами производства и потребления.

С учетом изложенного, а также положений части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации у суда имелись предусмотренные законом основания для признания недействующими со дня вступления решения суда в законную силу абзаца 75 пункта 1.4, пунктов 6.7, 6.13 Правил благоустройства.

Оценивая доводы административного истца о незаконности абзаца 75 пункта 1.4, пунктов 6.8, 6.9, 6.10, 6.11, 6.12, 6.15 Правила благоустройства, суд пришел к выводу, что указанные нормы не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, права Общества не нарушает, в связи с чем в указанной части в удовлетворении заявленных требований отказал.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда.

В абзаце 74 пункта 1.4 Правил благоустройства дано понятие "собственник места (площадки) накопления ТКО" - физические и юридические лица, индивидуальные предприниматели, создавшие или принявшие в собственность ранее созданное место (площадку) накопления твердых коммунальных отходов.

Не находя оснований для удовлетворения заявленных требований о признании нормативного правового акта недействующим в указанной части, суд правомерно исходил из того, что по смыслу норм федерального законодательства собственниками мест (площадок) накопления ТКО, данные о которых подлежат включению в реестр мест (площадок) накопления ТКО, могут являться физические лица, индивидуальные предприниматели, а также юридические лица, к числу которых относятся органы местного самоуправления, наделяемые правами юридического лица, в том числе местная администрация, обладающая полномочиями по решению вопросов местного значения, в частности, по созданию мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, за исключением установленных законодательством Российской Федерации случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах.

При таких обстоятельствах, поскольку определяя в абзаце 74 пункта 1.4 понятие собственника места (площадки) накопления ТКО, Правила благоустройства территории муниципального образования города Благовещенска не вводят новое правовое регулирование в сфере обращения с отходами, а воспроизводят применяемое нормативными правовыми актами Российской Федерации понятие в придаваемом ему федеральным законодательством значении, доводы административного истца о несоответствии данной нормы нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также о превышении Благовещенской городской Думой своих полномочий при включении ее в Правила благоустройства, являются несостоятельными.

В соответствии с пунктом 6.8 Правил благоустройства создание (размещение) мест (площадок) накопления ТКО осуществляется в границах земельного участка, принадлежащего собственнику (-ам) ТКО на праве собственности, аренды, пользования, ином предусмотренном законодательством праве, а также на основании разрешения на размещение объектов без предоставления земельного участка.

Анализ положений подпункта 6 пункта 1 статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2014 года N 1300, утвердившего перечень видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, а также норм Положения о порядке и условиях размещения таких объектов, утвержденного постановлением Правительства Амурской области от 15 сентября 2015 года N 440, позволяют отнести элементы благоустройства к числу объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов. При этом размещение таких объектов осуществляется на основании разрешения на размещение объекта, выданного уполномоченным органом.

При таких обстоятельствах является верным вывод суда об отсутствии несоответствия пункта 6.8 Правил благоустройства, предусмотревшего возможность создания (размещения) мест (площадок) накопления ТКО, в том числе на основании разрешения на размещение объектов без предоставления земельного участка, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно пункту 6.12 Правил благоустройства места (площадки) накопления ТКО, в том числе созданные до момента вступления в силу настоящих Правил, не отвечающие требованиям пункта 6.8 и (или) пункта 6.10 настоящих Правил, подлежат демонтажу (сносу) в течение 30 (тридцати) дней с момента получения соответствующего предписания уполномоченного органа администрации города Благовещенска. Демонтаж места (площадки) накопления ТКО осуществляется правообладателями места (площадки), а в случае, если правообладатель места (площадки) не установлен, - правообладателем земельного участка, на котором размещено место (площадка), за свой счет. В случае если правообладатель места (площадки) накопления ТКО, размещенной на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, правообладатель земельного участка, на котором размещено место (площадка) накопления ТКО, не установлен или не выполнил предписание о сносе в установленный срок, демонтаж производится уполномоченным органом администрации города Благовещенска за счет средств бюджета города Благовещенска. Возмещение расходов на демонтаж места (площадки) накопления ТКО осуществляется в порядке, установленном настоящими Правилами.

Вопреки доводам апеллянта пункт 6.12 Правил благоустройства в оспариваемой части не противоречит требованиям действующего законодательства, поскольку, как верно указал суд, федеральное законодательство, вводя новую систему нормативно-правового регулирования в области обращения с твердыми коммунальными отходами и устанавливая новые требования к местам (площадкам) накопления отходов, которые должны соответствовать как требованиям законодательства Российской Федерации, так и правилам благоустройства муниципальных образований, последствий несоблюдения данных требований, а также каких-либо переходных положений относительно возможности сохранения и эксплуатации ранее созданных мест (площадок) накопления отходов, не отвечающих вновь установленным требованиям, не определяет в отличие от ранее созданных объектов размещения отходов (статья 29.1 Федерального закона N 89-ФЗ), к числу которых места (площадки) наполнения отходов не относятся.

При таких обстоятельствах оспариваемые нормы, регламентирующие последствия несоответствия мест (площадок) накопления ТКО (в том числе ранее созданных, исключений для которых федеральным законодательством не предусмотрено) предъявляемым к ним требованиям, правомерно включены представительным органом местного самоуправления в правила благоустройства территории муниципального образования в рамках регулирования вопросов, касающихся требований к местам (площадкам) накопления твердых коммунальных отходов, размещения и содержания элементов благоустройства.

В силу положений подпункта 6 пункта 6.15 Правил благоустройства требования к санитарному и техническому состоянию мест (площадок) накопления ТКО включают в себя, в том числе, ремонт и (или) замену неисправных емкостей для ТКО в течение одного календарного дня после выявления неисправности.

Суд правильно указал, что обязанность по созданию и содержанию мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, входящих в состав общего имущества в многоквартирном доме, лежит на собственниках помещений в многоквартирном доме и реализуется ими в зависимости от способа управления многоквартирным домом, в частности при управлении многоквартирным домом управляющей организацией - путем заключения договора управления многоквартирным домом с управляющей организацией. При этом плата за организацию и содержание мест накопления ТКО входит в состав платы за содержание жилого помещения, оплачиваемой собственниками помещений в многоквартирном доме.

Довод административного истца о том, что к обязанностям регионального оператора относится создание и содержание мест (площадок) накопления ТКО для многоквартирных домов, основан на неверном толковании норм права, регламентирующих правоотношения в указанной сфере. К обязанностям регионального оператора относится замена поврежденных контейнеров, принадлежащих ему на праве собственности или ином законном основании.

Данный вывод суда сделан на основе анализа положений статьи 36, 39, части 2 статьи 154 Жилищного кодекса Российской Федерации, Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 года N 491, постановления Правительства Амурской области от 24 августа 2017 года N 408 "Об утверждении Порядка накопления твердых коммунальных отходов (в том числе их раздельного накопления) на территории Амурской области").

Таким образом, апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих выводы суда, они аналогичны позиции административного истца в суде первой инстанции, которой суд дал надлежащую правовую оценку, в связи с чем судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения жалобы и отмены судебного решения.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Амурского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "АВК-2" - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Амурский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено ДД.ММ.ГГГГ.