Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 20 июля 2022 г. по делу N 66а-1560/2022

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Рогожиной Е.В, судей Савинова К.А, Калугина Д.М.

при секретаре Чайко А.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Атмана В.М. о признании не действующим в части Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях, по апелляционной жалобе Законодательного собрания Нижегородской области на решение Нижегородского областного суда от 24 февраля 2022 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Савинова К.А, заключение прокурора Генеральной Прокуратуры Российской Федерации "данные изъяты" представителя административного истца "данные изъяты" представителя административного ответчика "данные изъяты" судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Атман В.М. обратился в Нижегородский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующей со дня вступления решения суда в законную силу часть 3 статьи 3.5 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях (далее - КоАП НО).

В обоснование заявленных требований указано следующее: частью 3 статьи 3.5 КоАП НО предусмотрена ответственность за невыполнение требований законов области и муниципальных нормативных правовых актов по надлежащему содержанию объектов в процессе производства земляных и ремонтных работ, прокладки и переустройства инженерных сетей и коммуникаций, выраженное в отсутствии необходимых заграждений, аварийного освещения, звукоизолирующих экранов, указателей, объектов размещения отходов (в том числе строительного и крупногабаритного мусора), за исключением случаев, предусмотренных статьей 3.1 настоящего Кодекса.

Атман А.М, как должностное лицо "данные изъяты" (ОГРН "Номер", ИНН "Номер", юридический адрес: "Адрес"), был привлечен к административной ответственности на основании оспариваемой стати Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях.

Административный истец считает, что оспариваемая норма КоАП НО противоречат положениям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее также - КоАП РФ), которыми разграничена компетенция Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в установлении административной ответственности, а именно положениям статей 1.3, 1.3.1 КоАП РФ, из содержания которых следует, что субъект Российской Федерации вправе установить административную ответственность лишь по вопросам, не урегулированным федеральным законом.

Вопреки этому в контексте оспариваемых норм КоАП НО речь ведётся о несоблюдении широкого спектра правил и норм производства земляных ремонтных работ. Между тем, указанные правоотношения исчерпывающе урегулированы федеральным законодателем и федеральными подзаконными актами: Градостроительным кодексом Российской Федерации, ст. 19 Федерального закона "Об автомобильных дорогах", п.п. 1.25, 8.11 ПДД РФ, актами федеральных органов власти, в том числе: Сводом правил Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений, утвержденным приказом Минэкономразвития РФ от 28.12.2010 г..N820, постановлением Госстроя РФ от 23.07.2001 г..N80 "О принятии строительных норм и правил Российской Федерации "безопасность труда в строительстве. Часть 1. Общие требования" СНиП 12-03-2001, государственным стандартом РФ ГОСТ Р 12.3.048-2002 "Система стандартов безопасности труда. Строительство. Производство земляных работ способом гидромеханизации. Требования безопасности" (введен в действие постановлением Госстроя РФ от 21.01.2002 г..N5), Сводом правил "СНП 2.04.03-85 "Канализация. Наружные сети и сооружения", утвержденным приказом Минрегионразвития РФ от 29.12.2011 г..N635/11, СНиП III-42-8 2Магистральные трубопроводы", СНиП 3.01.01-80 "Организация строительного производства", приказом Министерства строительства и коммунального хозяйства РФ от 08.07.2016 г..N485/пр, СП 249.1325800.2016 "Свод правил "Коммуникации подземные.

Проектирование и строительство закрытым и открытым способами", приказом Министерства строительства и коммунального хозяйства РФ от 27.02.2017 г..N125/пр "Об утверждении СП 45.13330.2017 "СНиП 3.02.01-87 Земляные сооружения, основания и фундаменты", приказом Министерства строительства и коммунального хозяйства РФ от 16.12.2016 г..N955/пр "Об утверждении СП 76.13330 "СНиП 3.05.06-85 "Электротехнические устройства", постановлением Госстроя России от 17.09.2002 года N123 "О принятии строительных норм правил Российской Федерации" Безопасность труда в строительстве. СНиП 12 -04-2002".

Так, пункт 5.1.1 ГОСТ Р 12.3.048-2002, принятый и введенный в действие постановлением Госстроя России от 21.01.2002 г. N5, указывает вариативно, что канавы в случае производства земляных работ в населенной местности, должны быть ограждены защитными ограждениями по ГОСТ 12.4.059 (данный ГОСТ утратил силу, соответственно требований к параметрам и виду ограждений не имеется) или обозначены соответствующими знаками безопасности по ГОСТ 12.4.026 и надписями, освещенными в темное время суток по ГОСТ 12.1.026.

Пункт 6.2.9 СНиП 12.03 -2001, принятого и введенного в действие с 01.09.2001 г. постановлением Госстроя России от 23.07.2001 N80 требует установки ограждений только при производстве земляных работ на территории населенных пунктов и только в местах, где происходит движение людей и транспорта.

Соблюдение указанных требований, по мнению административного истца, обеспечивается административной ответственностью, предусмотренной Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, в том числе ст. 7.14 КоАП РФ.

Административный истец считает, что, поскольку на федеральном уровне имеется соответствующее правовое регулирование по спорному вопросу, региональный законодатель не вправе был своим актом вводить аналогичное регулирование.

Кроме того, административный истец указал, что оспариваемая норма не отвечают требованиям, предъявляемым федеральным законодателем к юридико-технической конструкции правовой нормы, имея в виду требования определённости, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования в нарушение ст. 19 Конституции Российской Федерации, а также ст. 1.1 КоАП РФ, из содержания которой следует основополагающее правило о необходимости установления непосредственно в диспозиции статьи конкретных противоправных действий (бездействия) и конкретизации материального основания административной ответственности в законе об административных правонарушениях субъекта Российской Федерации, а не в отсылочном акте (Определение ВС РФ от 10.10.2018 г. N70-АПГ-18-4, от 10.102018 г. N74-АПГ18-6, от 24.06.2015 г. N71-АПГ15-3).

В спорной норме ч.3 ст. 3.5 КоАП НО не сформулирована объективная сторона административного правонарушения - норма отсылает к закону субъекта, а тот, в свою очередь, к правилам благоустройства, утвержденным органами местного самоуправления, которые содержат различные обязанности в зависимости от муниципального образования на территории Нижегородской области (Определение ВС РФ от 19.09.2018г. N46-АПГ18-22).

Законодатель субъекта РФ (Нижегородская область) использовал сложный способ отсылки: не к конкретному правовому акту, а к целому ряду муниципальных правовых актов, что нарушает ч.1 ст. 1.4 КоАП РФ - принцип равенства перед законом лиц, совершивших административное правонарушение на территории одного субъекта РФ (Определение ВС РФ от 10.10.2018 г. N74-АПГ18-6).

Может иметь место противоречивая правоприменительная практика в разных муниципальных образованиях Нижегородской области, что приводит к ослаблению гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан и организаций от произвольного преследования и наказания (Определение ВС РФ от 10.10.2018 г. N70-АПГ18-4, от 10.10.2018 г. N74-АПГ-18-6).

Спорная норма ч.3 ст. 3.5 КоАП НО является по своей юридической конструкции бланкетной, и значит, не несет достаточной и необходимой информации о муниципальных правовых актах. Следовательно, невозможно сделать однозначный вывод о том, за какое именно нарушение вводится административная ответственность, что влет правовую неопределенность (Определение ВС РФ от 19.09.2018 г. N46-АПГ-18-22, от 11.12.2017 г. N45-АПГ17-18, от 31.08.2016 г. N31-АПГ16-5). Бланкетный характер нормы ч.3 ст. 3.5 КоАП НО позволяет установить признаки и конкретные характеристики перечисленных в ней предметов посягательства только путем их поиска в других отраслях законодательства (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10.10.2019 г. N2647-О).

Решением Нижегородского областного суда от 24 февраля 2022 года административное исковое заявление удовлетворено. Судом постановлено:

Признать не действующей со дня вступления решения суда в законную силу часть 3 статьи 3.5 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях.

Обязать Законодательное Собрание Нижегородской области в течение месяца после вступления данного судебного решения в законную силу опубликовать решение суда или сообщение о его принятии в газете "Нижегородские новости" и на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru..

Не согласившись с указанным решением, Законодательное собрание Нижегородской области подало апелляционную жалобу, в которой ставится вопрос об отмене судебного акта и вынесении решения об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального и процессуального права, а также судом неверно определены обстоятельства, имеющие значение для административного дела.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе прокурором участвующим в деле, административным истцом представлены возражения об их необоснованности и законности судебного решения.

Представитель административного ответчика "данные изъяты". доводы апелляционной жалобы поддержала, просила решение суда отменить, жалобу удовлетворить.

Представитель административного истца "данные изъяты" доводы апелляционной жалобы отклонила, просила решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации своевременно и в надлежащей форме.

Учитывая требования статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав заключение прокурора, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

На основании части 1 статьи 208 КАС Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Постановлением "Номер" административной комиссии при администрации Дивеевского муниципального округа Нижегородской области от "Дата", оставленным без изменения решением Дивеевского районного суда Нижегородской области от "Дата" (Дело "Номер" Атман В.М. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 3.5 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 5000 рублей.

В Кодексе Нижегородской области об административных правонарушениях часть 3 статьи 3.5 КоАП НО изложена в следующей редакции: "Невыполнение требований законов области и муниципальных нормативных правовых актов по надлежащему содержанию объектов в процессе производства земляных и ремонтных работ, прокладки и переустройства инженерных сетей и коммуникаций, выраженное в отсутствии необходимых заграждений, аварийного освещения, звукоизолирующих экранов, указателей, объектов размещения отходов (в том числе строительного и крупногабаритного мусора), за исключением случаев, предусмотренных статьей 3.1 настоящего Кодекса, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до четырех тысяч рублей; на должностных лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей".

Посчитав, что часть 3 статьи 3.5 КоАП НО не соответствует требованиям законодательства истец обратился в суд с соответствующими исковыми требованиями.

Рассматривая заявленные требования по существу и удовлетворяя их суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемая норма права не отвечает требованиям, предъявляемым федеральным законодателем к юридико-технической конструкции правовой нормы, имея в виду требования определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования. Данная норма не несет достаточной и необходимой информации о муниципальных правовых актах, законах Нижегородской области с тем, чтобы сделать однозначный вывод о том, за нарушение каких конкретных правил вводится региональным законодателем административная ответственность. Оспариваемая по настоящему административному делу часть 3 статьи 3.5 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях противоречат положениям статей 1.3, 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подпункту 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда первой инстанции, считает, что он сделан на основе правильного применения норм права при надлежащей оценке имеющихся в деле доказательств.

Административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закреплено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопроса установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Полномочие субъекта Российской Федерации по установлению административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления предусмотрено также пунктом 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Статья 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяющая содержание правил благоустройства территорий муниципальных образований, утверждаемых представительным органом соответствующего муниципального образования, содержит предписание о праве органа местного самоуправления регулировать наряду с другими вопросами порядок проведения земляных работ (часть 1, пункт 12 части 2).

Вместе с тем это не освобождает законодателя субъекта Российской Федерации при установлении административной ответственности за нарушения в названной сфере общественных отношений не соблюдать требования КоАП РФ.

Федеральный законодатель, раскрывая в части 1 статьи 2.1 КоАП РФ понятие административного правонарушения, использовал три юридических признака: противоправность, виновность, совершение действий (бездействия), предусмотренных нормами Особенной части названного кодекса или законами субъектов Российской Федерации об административной ответственности.

Приведенные нормы в их системном единстве свидетельствуют о том, что законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования, следовательно, региональным законом административная ответственность может быть предусмотрена за нарушение требований регионального законодательства или муниципальных правовых актов путем установления в диспозиции статьи конкретных противоправных действий (бездействия), исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта Российской Федерации, с административным правонарушением, ответственность за совершение которого предусмотрена КоАП РФ.

В противном случае будет нарушен гарантированный Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 19) принцип равенства всех перед законом, означающий, что любое административное правонарушение должно быть четко определено, чтобы, исходя непосредственно из текста соответствующей нормы, каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). Иначе может иметь место противоречивая правоприменительная практика в разных муниципальных образованиях одного субъекта Российской Федерации, что приводит к ослаблению гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан от произвольного преследования и наказания.

Между тем, как следует из диспозиции части 3 статьи 3.5 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях она не содержит описания конкретных действий (бездействия), являющихся основанием для привлечения к ответственности, является бланкетной, отсылает к ряду законов Нижегородской области и муниципальных правовых актов, действующих в разных муниципальных образованиях на территории Нижегородской области.

Данная норма не несет в себе достаточной и необходимой информации за нарушение каких именно требований нормативных актов предусмотрена административная ответственность. Закон субъекта, муниципальные правила могут содержать различные обязывающие положения в разных муниципальных образованиях. Из чего следует возможность различного формулирования объективной стороны состава административного правонарушения в зависимости от того, в каком муниципальном образовании совершены противоправные действия.

Кроме того, судом первой инстанции правомерно отмечено, что оспариваемым нормативным правовым актом установлена в том числе административная ответственность за несоблюдение правил и требований регламентированных федеральным законодательством, в частности федерального закона от 24.06.1998 N89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".

Доводов, способных повлечь отмену или изменение обжалуемого судебного акта, апелляционная жалоба не содержит.

Решение суда основано на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании представленных сторонами доказательств, правовая оценка которым дана судом надлежащим образом. Нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения применены судом правильно. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену или изменение решения, судом допущено не было.

С учетом изложенного принятое по делу решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены или изменения, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Нижегородского областного суда от 24 февраля 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Законодательного собрания Нижегородской области - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Первый кассационный суд общей юрисдикции (г. Саратов) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Нижегородский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 26 июля 2022 года.

Председательствующий

Судья