Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 14 июля 2022 г. по делу N 66а-1861/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Ковалёвой Ю.В, судей Кудряшова В.К, Корпачевой Е.С.

при ведении протокола помощником судьи Работник Е.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-1167/2021 по административному исковому заявлению Филатова Михаила Николаевича о признании недействующим решения Совета депутатов Одинцовского городского округа Московской области от 28 апреля 2021 года N13/24 "О проведении опроса граждан на территории Одинцовского городского округа"

по апелляционной жалобе Филатова Михаила Николаевича на решение Московского областного суда от 7 октября 2021 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Кудряшова В.К, объяснения административного истца Филатова М.Н. и его представителя Амбарцумова А.Е, поддержавших доводы апелляционной жалобы, объяснения представителя Совета депутатов Одинцовского городского округа Московской области Новиковой И.Ю, возражавшей против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Лазаревой Е.И, полагавшей об оставлении решения суда без изменения, судебная коллегия по административным делам

установила:

28 апреля 2021 года Советом депутатов Одинцовского городского округа Московской области принято решение N 13/24 "О проведении опроса граждан на территории Одинцовского городского округа Московской области" (далее - Решение N 13/24), которое опубликовано на сайте Одинцовского городского округа Московской области 28 апреля 2021 года и 30 апреля 2021 года в газете "Одинцовская неделя" N16 (911).

Названным Решением N 13/24 назначен опрос граждан на территории Одинцовского городского округа Московской области с 11 мая по 14 мая 2021 года по вопросу: "Поддерживаете ли вы строительство путепровода на участке автомобильной дороги 46 ОП РЗ 46К-1151 "Звенигород-Колюбакино-Нестерово" с предоставлением бесплатного проезда для всех граждан с постоянной регистрацией в Одинцовском городском округе, граждан - собственников жилых, садовых домов, квартир, земельных участков, расположенных на территории Одинцовского городского округа, и их близких родственников на срок до 1 января 2040 года?".

Административный истец Филатов М.Н. обратился в суд с административным иском о признании недействующим вышеуказанного решения, указывая на то, что является жителем Саввинской Слободы Одинцовского района Московской области. Указывает, что в нарушение части 1 статьи 31 Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Совет депутатов Одинцовского городского округа Московской области (далее также - Совет депутатов) назначил проведение опроса на территории Одинцовского городского округа Московской области в зданиях территориальных управлений администрации Одинцовского городского округа Московской области по указанным в решении адресам, в то время как граница и состав городского округа, а также населенные пункты, входящие в состав данного городского округа утверждены Законом Московской области от 25 января 2019 года N 2/2019-ОЗ "Об объединении территорий поселений Одинцовского муниципального района и территории городского округа Звенигород". Считает, что поставленный в решении вопрос не является вопросом местного значения городского округа, так как данная автодорога является автодорогой регионального значения и должен проводиться по инициативе органа государственной власти субъекта Российской Федерации - Московской области, в случае принятия решения об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения.

Вопрос, предложенный для обсуждения Советом депутатов, не сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, что не соответствует Закону Московской области от 11 ноября 2015 года N 194/2015-ОЗ "О порядке назначения и проведения опроса граждан в муниципальных образованиях Московской области" и Порядку назначения и проведения опроса граждан на территории Одинцовского городского округа Московской области, утвержденному решением Совета депутатов Одинцовского городского округа Московской области от 23 сентября 2019 года N 13/9.

Решением Московского областного суда от 7 октября 2021 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе административный истец Филатов М.Н. просит судебный акт отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований, указывает на противоречие обстоятельствам дела выводов суда об отсутствии множественности толкования поставленного оспариваемым решением вопроса. Ссылается на то, что оспариваемое решение затрагивает права и обязанности административного истца и не является нормативным правовым актом.

Относительно доводов апелляционной жалобы Советом депутатов представлены возражения о необоснованности ее доводов и законности судебного решения.

Лица, участвующие в деле, были надлежащим образом извещены о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы. В судебное заседание апелляционной инстанции представители Правительства Московской области и общества с ограниченной ответственностью "Одинцовская платная дорога" не явились, доказательств уважительности причин неявки не представили.

На основании положений статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия полагает возможным рассмотрение административного дела в отсутствие неявившихся лиц.

Выслушав объяснения представителей сторон, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, проверив материалы административного дела, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия считает решение суда законным и не подлежащим отмене по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Положениями статьи 31 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти; опрос граждан проводится по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - по вопросам местного значения; порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Решением Совета депутатов Одинцовского городского округа Московской области от 28 июня 2019 года N 1/5 принят "Устав Одинцовского городского округа Московской области" (далее - Устав), статьей 24 которого в том числе определен порядок назначения и проведения опроса граждан.

Статьей 24 Устава установлено, что опрос граждан проводится на всей территории Одинцовского городского округа или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Результаты опроса носят рекомендательный характер. В опросе граждан имеют право участвовать жители городского округа, обладающие избирательным правом.

Опрос граждан проводится по инициативе Совета депутатов городского округа или Главы городского округа по вопросам местного значения; органов государственной власти Московской области - для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения.

Решение о назначении опроса принимается Советом депутатов городского округа.

Согласно части 3 статьи 31 Федерального закона N 131-ФЗ опрос граждан проводится по инициативе: 1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - по вопросам местного значения; 2) органов государственной власти субъектов Российской Федерации - для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения; 3) жителей муниципального образования или его части, в которых предлагается реализовать инициативный проект, достигших шестнадцатилетнего возраста, - для выявления мнения граждан о поддержке данного инициативного проекта.

В части 5 статьи 31 Федерального закона N 131-ФЗ установлена необходимость принятия решения о назначении опроса граждан представительным органом муниципального образования, а также определены вопросы, которые должны быть урегулированы в нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан: дата и сроки проведения опроса; формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса; методика проведения опроса; форма опросного листа; минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе; порядок идентификации участников опроса в случае проведения опроса граждан с использованием официального сайта муниципального образования в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

В соответствии со статьей 4 Закона Московской области от 11 ноября 2015 года N 194/2015-ОЗ "О порядке назначения и проведения опроса граждан в муниципальных образованиях Московской области" опрос может быть проведен по вопросам, непосредственно затрагивающим интересы жителей муниципального образования. Вопрос, предлагаемый для вынесения на опрос, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ.

Судом установлено, что 28 апреля 2021 года Советом депутатов Одинцовского городского округа Московской области принято решение N 13/24 "О проведении опроса граждан на территории Одинцовского городского округа Московской области", которое опубликовано на сайте Одинцовского городского округа Московской области 28 апреля 2021 года и 30 апреля 2021 года в N16 (911) газеты "Одинцовская неделя". Назначен опрос граждан на территории Одинцовского городского округа Московской области с 11 мая по 14 мая 2021 года по вопросу: "Поддерживаете ли вы строительство путепровода на участке автомобильной дороги 46 ОП РЗ 46К-1151 "Звенигород-Колюбакино-Нестерово" с предоставлением бесплатного проезда для всех граждан с постоянной регистрацией в Одинцовском городском округе, граждан - собственников жилых, садовых домов, квартир, земельных участков, расположенных на территории Одинцовского городского округа, и их близких родственников на срок до 01.01.2040 года?". Заключение о результатах проведения опроса граждан на территории Одинцовского городского округа Московской области размещено на официальном сайте Одинцовского городского округа.

Как следует из преамбулы оспариваемого решения, оно принято в соответствии с положениями статьи 31 Федерального закона N 131-ФЗ, Закона Московской области от 11 ноября 2015 N 194/2015-ОЗ "О порядке назначения и проведения опроса граждан в муниципальных образованиях Московской области", Уставом Одинцовского городского округа Московской области, Порядком назначения и проведения опроса граждан на территории Одинцовского городского округа Московской области, утвержденным решением Совета депутатов Одинцовского городского округа Московской области от 23 сентября 2019 года N 13/9 (далее - Порядок).

Пунктом 1.8 Порядка установлено, что опрос проводится на всей территории округа или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Результаты опроса носят рекомендательный характер.

Опрос может быть проведен по вопросам, непосредственно затрагивающим интересы жителей округа. Вопрос, предлагаемый для вынесения на опрос, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ. Вопросы, предлагаемые для вынесения на опрос, не должны противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству Московской области, нормативно-правовым актам органов местного самоуправления округа (раздел 2 Порядка).

Статья 16 Федерального закона N 131-ФЗ определяет, что к вопросам местного значения муниципального, городского округа относится в том числе дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации, создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Как установлено судом первой инстанции, оспариваемым решением N 13/24 утверждена форма опросного листа, определена минимальная численность участников опроса - 1000 человек.

Форма и вид оспариваемого решения, установленные в части 5 статьи 31 Федерального закона N 131-ФЗ, соблюдены.

Порядок опубликования оспариваемого нормативного правового акта соблюден, судом проверен, по этому основанию судебное решение не оспаривается.

Проверяя решение на предмет его соответствия нормам, имеющим большую юридическую силу, суд указал на отсутствие таких несоответствий.

Федеральным законодателем не предусмотрен императивный запрет на выявление и учет мнения населения, в каждом конкретном случае такая инициативная необходимость со стороны органов местного самоуправления следует из конкретных обстоятельств и определяется на усмотрение уполномоченного органа публичной власти.

Как следует из пояснений административного ответчика, поставленный вопрос относится к вопросам местного значения, поскольку связанный со строительством путепровода на территории городского округа, назначение которого направлено на улучшение организации дорожного движения и обеспечение безопасности жителей городского округа.

То обстоятельство, что строительство дороги осуществляется по решению Правительства Московской области, в данном случае не свидетельствует о превышении полномочий со стороны Совета депутатов, поскольку поставленный на обсуждение жителей Одинцовского городского округа вопрос не связан с изменением целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, сформулированный в оспариваемом решении Совета депутатов вопрос однозначно определенный, не содержит какого-либо иного истолкования.

Довод жалобы о том, что оспариваемое решение не содержит в себе всей совокупности признаков нормативного правового акта, признается несостоятельным, поскольку решение о проведении опроса не является актом однократного применения, а является актом ограниченного во времени действия, при этом такое ограничение установлено временными рамками, ограниченными датой принятия решения и датой подведения итогов опроса. В связи с чем оспариваемое решение неоднократно применяется в период кампании по проведению опроса и его применение заканчивается подведением итогов такого опроса. Более того, исходя из положений части 5 статьи 31 Федерального закона N 131-ФЗ, решение о назначении опроса граждан является нормативным правовым актом.

Таким образом, разрешая спор и отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции верно исходил из того, что оспариваемые положения нормативного правового акта соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, права и охраняемые законом интересы административного истца не нарушают.

Судебная коллегия приходит к выводу, что суд первой инстанции правильно определилимеющие значение для дела обстоятельства, дал надлежащую оценку представленным по делу доказательствам, вынес решение в соответствии с положениями закона.

Доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, не опровергают выводов суда, а потому не могут служить поводом к отмене обжалуемого решения.

С учетом изложенного принятое по делу решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении административного иска следует признать законным и обоснованным, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для его отмены не имеется.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Московского областного суда от 7 октября 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Филатова Михаила Николаевича - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана в Первый кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения через суд первой инстанции.

Председательствующий

Судьи