Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 07 июля 2022 г. по делу N 66а-2124/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Селиверстовой И.В, судей: Щербаковой Н.В. и Константиновой Ю.П, при секретаре Молотиевской В.Н, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-44/2022 по административному иску Акционерного общества "Кварц" о признании недействующим в части постановления Правительства Калининградской области N 474 от 5 августа 2021 года "О внесении изменений в Генеральный план городского округа "Город Калининград" и постановления Правительства Калининградской области от 28 января 2022 года N 39 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград"

по апелляционной жалобе Акционерного общества "Кварц" на решение Калининградского областного суда от 14 апреля 2022 года, которым в удовлетворении административного иска отказано, заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Константиновой Ю.П, пояснения представителя административного истца Глуховой Е.В, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Драева Т.К, полагавшего, что решение суда отмене по доводам апелляционной жалобы не подлежит, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

АО "Кварц" (далее также - административный истец, общество) обратилось в суд с уточненным в ходе рассмотрения дела административным исковым заявлением о признании недействующими постановления Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474 "О внесении изменений в Генеральный план городского округа "Город Калининград" (далее также - Генеральный план, Постановление N 474) в части установления в границах земельного участка земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес" функциональной зоны - "зона смешанной и общественно-деловой застройки" и постановления Правительства Калининградской области от 28 января 2022 года N 39 "О внесении изменения в Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" (далее также - Правила землепользования и застройки, Постановление N 39) в части отнесения указанного земельного участка к территориальной зоне - "зона общественно-жилого назначения".

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является собственником указанного земельного участка площадью "данные изъяты" кв.м, и в соответствии с подготовленной обществом концепцией развития территории предусматривается его развитие в качестве жилой зоны со строительством жилого комплекса в составе 14 семиэтажных жилых домов и объектов социальной инфраструктуры.

Полагает, что в оспариваемой части Генеральный план и Правила землепользования и застройки не соответствует СП 42.13330.2016 "Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89", а градостроительный регламент территориальной зоны "общественно-жилая" не соответствует Генеральному плану, так как функциональная зона предполагает лишь точечную застройку жилыми домами, но не возведение жилого комплекса. В этой связи общество неоднократно обращалось в Правительство Калининградской области с просьбами о внесении изменений в Генеральный план городского округа "Город Калининград", а именно об установлении в отношении земельного участка с кадастровым номером N жилой функциональной зоны (Ж-3), однако, обществу в этом отказано, что нарушает права и законные интересы АО "Кварц", поскольку оно лишено возможности пользоваться данным земельным участком.

Решением Калининградского областного суда от 14 апреля 2022 года в удовлетворении административных исковых требований АО "Кварц" отказано.

В апелляционной жалобе представитель АО "Кварц" просит отменить решение суда и принять новый судебный акт об удовлетворении административного искового заявления. В обоснование указывает, что на земельном участке, относившимся к производственной зоне до внесения изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки, располагалось промышленное предприятие. Существующие на земельном участке производственные помещения подлежат реконструкции с учетом внесенных изменений в Генеральный план. Вместе с тем, отнесение земельного участка с кадастровым номером N к функциональной зоне смешанной и общественно-деловой застройки, предполагающей возможность точечной застройки жилыми домами, лишает АО "Кварц" возможности реализовать концепцию развития территории, подготовленную им с учетом планируемой жилой застройки и всей необходимой инженерной, социальной инфраструктуры с обоснованием их объемов, воплощение которой предполагалось в рамках установления зоны Ж-3. При этом, в соответствии с Генеральным планом смежный земельный участок с кадастровым номером N отнесен к функциональной зоне Ж-3 (малоэтажная многоквартирная жилая застройка), а близлежащие земельные участки имеют статус "индивидуальная жилая застройка". Полагает, что Правила землепользования и застройки в части отнесения земельного участка к зоне общественно-жилого назначения не соответствует Генеральному плану, что является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, Министерством градостроительной политики Калининградской области, городским Советом депутатов Калининграда представлены возражения.

Представители Правительства Калининградской области, Министерства градостроительной политики Калининградской области, Администрации городского округа Калининград, городского Совета депутатов Калининграда, Управления Роспотребнадзра по Калининградской области в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав пояснения представителя административного истца, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 3 статьи 8, частью 1 статьи 24, частью 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, частью 1 статьи 7, пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон о местном самоуправлении) вопросы утверждения генеральных планов городских округов и правил землепользования и застройки решаются органами местного самоуправления соответствующих городских округов. Данные вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов. Генеральный план и правила землепользования и застройки утверждаются муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 4 статьи 3 названного кодекса).

Проанализировав положения статьи 1 Закона Калининградской области от 15 мая 2004 года N 397 "О наделении муниципального образования "Город Калининград" статусом городского округа", части 1.2 статьи 17 Закона о местном самоуправлении, статьи 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 1, пункта 4 статьи 2 Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области" (далее - Закон N 19), суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что утверждение документов территориального планирования городского округа "Город Калининград" после вступления в силу Закона N 19 отнесено к полномочиям Правительства Калининградской области.

6 июля 2016 года решением городского Совета депутатов Калининграда N 225 утвержден Генеральный план городского округа "Город Калининград" на период до 2035 года (включительно) в виде графических и текстовых материалов.

Постановлением Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474 "О внесении изменений в Генеральный план городского округа "Город Калининград" Генеральный план актуализирован (откорректирован).

Решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" в виде графических и текстовых материалов.

Оспариваемые Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным на дату их принятия органом с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 24 - 25, 31 - 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, официально опубликованы в установленном порядке и по этим основаниям не оспариваются.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из соответствия в оспариваемой части Генерального плана и Правил землепользования и застройки требованиям действующего законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами, так как они сделаны на основании всестороннего исследования представленных сторонами доказательств в совокупности с обстоятельствами настоящего административного дела.

Доводы апелляционной жалобы судебная коллегия находит основанными на неверной оценке обстоятельств дела и неправильном истолковании норм материального права.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральный план, как документ территориального планирования муниципального образования, содержит в себе 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

На карте функциональных зон поселения или городского округа соответственно отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (пункт 3 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства указываются в градостроительном регламенте (части 4, 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Карта градостроительного зонирования и градостроительные регламенты входят в состав правил землепользования и застройки.

Проверив и оценив соответствие содержания Генерального плана и Правил землепользования и застройки нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, судебная коллегия учитывает, что принадлежащий АО "Кварц" на праве собственности земельный участок с кадастровым номером N, площадью "данные изъяты" кв.м, расположенный по адресу: "адрес" имеющий вид разрешенного использования - под существующие здания и сооружения завода, по функциональному зонированию в соответствии с Генеральным планом в первоначальной редакции от 6 июля 2016 года N 225 был отнесен к функциональной зоне - "зона смешанного функционального назначения", для которой характерна застройка на равных основаниях общественно-деловыми и жилыми зданиями, как правило, отдельно стоящими и не образующими полноценных элементов жилой среды (жилых групп, кварталов), а также сопутствующими объектами инженерной и транспортной (парковки) инфраструктуры, объектами первичной ступени культурно-бытового обслуживания.

Постановлением Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474 в Генеральный план были внесены изменения, в соответствии с которыми земельный участок с кадастровым номером N отнесен к функциональной зоне - "зона смешанной и общественно-деловой застройки". Данная зона предназначена для застройки общественно-деловыми и жилыми зданиями и сопутствующими объектами первичной ступени культурно-бытового, коммунального и социального обслуживания, а также сопутствующей инженерной и транспортной инфраструктурой.

Ранее, в соответствии с Генеральным планом муниципального образования "Город Калининград", утвержденным решением городского Совета депутатов города Калининграда от 22 февраля 2006 года N 69, земельный участок с кадастровым номером N располагался в функциональной зоне "зона производственно-коммунальных объектов".

В настоящее время в границах земельного участка с кадастровым номером N располагается пять зданий складского назначения, два здания хозяйственно - бытового назначения, ангар, здание ТП, башенные краны, железная дорога и пр. Жилые здания в границах земельного участка отсутствуют, фактически земельный участок представляет собой территорию промышленного предприятия, в настоящее время не функционирующего.

Согласно концепции развития территории земельного участка по "адрес" в границах рассматриваемой территории АО "Кварц" планируется строительство четырнадцати семиэтажных многоквартирных жилых домов на 2 000 жителей, а также объекта внешкольного образования и детского сада этажностью 2-3 этажа. Плотность застройки предусмотрена в размере 75 % от площади участка, 225 чел./га.

Вместе с тем, из материалов дела и пояснений представителя административного ответчика следует, что рассматриваемая территория на окраине города является тупиковой, имеющей подъезды только с "адрес". Генеральным планом расширение этих улиц не предусмотрено, что характеризует транспортную доступность данной территории как затруднительную (достаточное количество подъездных путей к земельному участку отсутствует). При этом, планируемая административным истцом застройка приведет к увеличению социальной нагрузки на детские и спортивные площадки, площадки для парковки автомобилей, общественный транспорт, дошкольные и общеобразовательные учреждения при отсутствии достаточной транспортной обеспеченности, социальной инфраструктуры.

Кроме того, земельный участок административного истца является смежным по отношению к земельному участку с кадастровым номером N, принадлежащему ООО "ПЖТ "Думпкар", промышленная площадка которого предполагает необходимость установления санитарно-защитной зоны в соответствии с СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74. Предприятие ООО "ПЖТ "Думпкар" осуществляет деятельность по перегрузке и открытому складированию угля, а также перевалке насыпных и штучных грузов промышленного и строительного назначения - щебня, цемента, кирпича, пиломатериалов и пр.

Статья 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривает, что одними из принципов функционирования правовых механизмов и норм градостроительного законодательства являются обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности.

Из совокупного анализа приведенных выше норм Градостроительного кодекса Российской Федерации в системном единстве следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

В сфере градостроительства задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.

Вопреки утверждениям апелляционной жалобы, проанализировав представленные доказательства, судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, что установление функционального зонирования в границах принадлежащего истцу земельного участка не было произвольным.

При этом судебная коллегия полагает необходимым отметить, что положения пункта 2 статьи 1, пункта 12 статьи 9, части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации не исключают для административного истца возможности эксплуатации принадлежащего ему земельного участка.

С учетом установленных обстоятельств, суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал представленные документы и, оценив собранные доказательства в их совокупности, правомерно отказал в признании оспариваемого Генерального плана недействующим.

Также обоснованно не нашел суд первой инстанции оснований для признания недействующими Правил землепользования и застройки.

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5 - 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.

Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" утверждены решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339 и в первоначальной редакции Правил земельный участок с кадастровым номером N располагался в территориальной зоне ПК - производственно-коммерческая зона.

Постановлением Правительства Калининградской области N 39 от 28 января 2022 года внесены изменения в Правила землепользования и застройки, в соответствии с картой градостроительного зонирования которых спорный земельный участок отнесен к территориальной зоне - "зона общественно-жилого назначения".

В соответствии с пунктом 232 Правил землепользования и застройки (Глава 5) данная зона установлена для обеспечения правовых условий строительства, реконструкции и эксплуатации многоквартирных жилых домов, а также сопутствующей инфраструктуры и объектов общественно-делового и коммунально-бытового назначения, стоянок автомобильного транспорта, объектов, связанных с проживанием и отдыхом граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду, иных объектов согласно градостроительному регламенту.

Из перечня основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (ОЖ) следует, что в этой территориальной зоне допускается многоквартирная жилая застройка, в том числе малоэтажная (до 4 этажей), среднеэтажная (до 8 этажей) и многоэтажная (9 этажей и выше).

Земельный участок с кадастровым номером N располагается в подзоне Б (ОЖ/Б), которой установлена максимальная высота зданий 14 м, максимальный процент застройки: для малоэтажной многоквартирной жилой застройки - 50%, для среднеэтажной - 60%, для многоэтажной - 40%; минимальный процент озеленения: для малоэтажной - 20%, для среднеэтажной и многоэтажной - 25%; максимальная этажность: малоэтажная - до 4, многоэтажная - в пределах установленного значения высоты объекта капитального строительства.

Такое градостроительное зонирование в полной мере соответствует функциональному зонированию, установленному Генеральным планом.

В соответствии с положениями части 5 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и части 3 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки, малоэтажной смешанной жилой застройки, среднеэтажной смешанной жилой застройки и многоэтажной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам. В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства.

Согласно части 6 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и части 5 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации земельные участки в составе общественно-деловых зон предназначены для застройки административными зданиями, объектами образовательного, культурно-бытового, социального назначения и иными предназначенными для общественного использования объектами согласно градостроительным регламентам.

В силу части 6 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в перечень объектов капитального строительства, разрешенных для размещения в общественно-деловых зонах, могут включаться жилые дома, дома блокированной застройки, многоквартирные дома, гостиницы, подземные или многоэтажные гаражи.

Генеральным планом функциональное назначение земельного участка административного истца установлено как зона "смешанной и общественно-деловой застройки", соответственно Правила землепользования и застройки, определяющие указанную зону как территориальную зону "общественно-жилого назначения", не противоречат нормам градостроительного законодательства и нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем, вопреки доводам апелляционной жалобы у суда первой инстанции отсутствовали основания для удовлетворения административного иска и признания в оспариваемой части недействующими Правил землепользования и застройки.

С учетом этого отнесение оспариваемым нормативным правовым актом земельного участка к определенной территориальной зоне, которая соответствует установленной в отношении этой территории функциональной зоне, учитывает сложившуюся планировку и фактическое землепользование, не подтверждает в данном случае нарушение прав административного истца.

Поскольку оспариваемые административным истцом Правила землепользования и застройки, конкретизирующие Генеральный план, обусловлены долгосрочной стратегией развития территории города Калининграда с учетом особенностей расположения каждой зоны и возможностью ее дальнейшего использования, следует признать, что они отвечают критерию обоснованности.

Данных, указывающих на нарушение оспариваемыми нормативными актами требований СП 42.13330.2016 "Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89", не представлено.

Ссылки на невозможность использования земельного участка подлежат отклонению, так как не свидетельствует о несоответствии Генерального плана и Правил землепользования и застройки в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Судебная коллегия считает, что судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Калининградского областного суда от 14 апреля 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Акционерного общества "Кварц" - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Третий кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий:

Судьи: