Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 27 июля 2022 г. по делу N 8а-12460/2022[88а-13132/2022]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Мишиной И.В, судей Конаревой И.А, Никулиной И.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу главного государственного инспектора г. Абакана по пожарному надзору Налобина Алексея Борисовича на решение Абаканского городского суда Республики Хакасия от 19 июля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Хакасия от 18 ноября 2021 года по административному делу N 2а-4035/2021 по административному исковому заявлению администрации г. Абакана к главному государственному инспектору г. Абакана по пожарному надзору Налобину Алексею Борисовичу, Главному управлению МЧС России по Республике Хакасия о признании недействительными в части акта проверки и предписания.

Заслушав доклад судьи Мишиной И.В, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

администрация г. Абакана обратилась в суд с административным иском о признании незаконными пунктов NN 2-15, 24 акта проверки органом государственного надзора органа государственной власти (местного самоуправления) от 14 апреля 2021 года N 58 и пунктов NN 2-15, 24 предписания по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности от 14 апреля 2021 года N 58/1/1, вынесенных главным государственным инспектором г. Абакана по пожарному надзору Налобиным А.Б. по результатам плановой выездной проверки администрации г. Абакана по выполнению требований законодательства Российской Федерации в области пожарной безопасности, мотивируя тем, что в оспариваемой части названными актом и предписанием на администрацию незаконно возложена обязанность по устранению нарушений, в отношении которых она не является субъектом нарушения, либо при отсутствии состава нарушения.

К участию в деле в качестве административного соответчика судом привлечено Главное управление МЧС России по Республике Хакасия.

Решением Абаканского городского суда Республики Хакасия от 19 июля 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Хакасия от 18 ноября 2021 года, иск удовлетворен частично; акт от 14 апреля 2021 года N 58 и предписание от 14 апреля 2021 года N 58/1/1 признаны незаконными в части пунктов 2-3, 8-15, 24; в удовлетворении остальных требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 31 мая 2022 года, главным государственным инспектором г. Абакана по пожарному надзору Налобиным А.Б. ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений в части признания незаконными пунктов 8-15, 24 оспариваемых акта и предписания со ссылкой на нарушение и неправильное применение судами норм материального права. Повторяя доводы, положенные в обоснование заявленных по существу административного иска возражений, настаивает на законности акта от 14 апреля 2021 года N 58 и предписания от 14 апреля 2021 года N 58/1/1 в данной части, указывая, что администрация городского округа для обеспечения первичных мер пожарной безопасности на территории городского округа, в границы которого входят указанные в оспариваемых пунктах акта и предписания дачные районы, обязана предусмотреть в программе развития города наружное противопожарное водоснабжение на территории данных районов, а также принять меры по установке звуковой сигнализации для оповещения 100% населения города при пожаре.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, о причинах неявки не известили, возражений против рассмотрения жалобы в их отсутствие, в том числе по причине невозможности обеспечить явку представителей в судебное заседание, не заявили, ходатайств об отложении заседания не представили. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся в заседание участвующих в деле лиц.

Согласно части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационной жалобы административного ответчика, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия Восьмого кассационного суда исходит из следующего.

Как установлено судами и следует из материалов административного дела, на основании распоряжения главного государственного инспектора Республики Хакасия по пожарному надзору от 10 марта 2021 года N 58 в период с 18 марта 2021 года по 14 апреля 2021 года проведена плановая выездная проверка администрации г. Абакана по выполнению требований законодательства Российской Федерации в области пожарной безопасности, по результатам которой главным государственным инспектором г. Абакана по пожарному надзору Налобиным А.Б. составлен акт проверки от 14 апреля 2021 года N 58, согласно которому в ходе проверки установлено, что:

- пожарные гидранты по адресам: г "адрес", расположены на стоянке для автомобилей в нарушение статей 4, 6 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-Ф3 "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности"; статей 37, 38 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности"; пункта 71 Правил противопожарного режима в Российской Федерации (пункты 2, 3);

- в г. Абакане наружное противопожарное водоснабжение в границах улиц Ипподромная - Богдана Хмельницкого - Катанова - Утренние Зори - Крылова, в границах улиц Аскизская - Прибрежная - Радужная, на территории разъезда "Подсиний" в границах улиц Тайшетская, Баландиной, Курганная, на территории Нижней Согры имеет недостаточно развитую сеть пожарных гидрантов, обеспечивающих в круглогодичном режиме пожаротушение любого обслуживаемого данной сетью здания, сооружения или его части, находящегося в радиусе не более 200 м, не менее чем от двух пожарных гидрантов. Пожарные гидранты надлежит предусматривать вдоль автомобильных дорог на расстоянии не более 2, 5 м от края проезжей части, но не ближе 5 м от стен зданий, допускается располагать гидранты на проезжей части (статьи 4, 6, 62, 63, 68 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-Ф3 "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности"; статьи 19, 37, 38 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности"; статьи 1, 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"; пункты 71, 75 Правил противопожарного режима в Российской Федерации; пункты 4.1- 4.5, 5.1, 8.8-8.10 СП 8.13130.2020) (пункты 4-7);

- в г. Абакане отсутствует наружное противопожарное водоснабжение на территории дачных районов "Орбита", "Койбал", "Самохвал", "Нижняя Согра", "Подсинее", "Колягинские холмы", "Река Ташеба", "Облепиховый сад", "Массив Сибирь", "Аскизский тракт", что противоречит указанным в пунктах 4-7 акта нормативным правовым актам (пункты 8-15);

- зона охвата звуковой системы (сигнализации) оповещения о пожаре населения на территории населенного пункта не обеспечивает охват 100% населения и территории населенного пункта г. Абакан. По факту зона охвата электросирен марки С-40 позволяет оповестить около 138100 человек (76, 5% населения г. Абакана), что противоречит требованиям вышеуказанных нормативных правовых актов (пункт 24).

На основании акта проверки главным государственным инспектором г. Абакана по пожарному надзору Налобиным А.Б. администрации выдано предписание от 14 апреля 2021 года N 58/1/1 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности.

Полагая, что в части пунктов NN 2-15, 24 указанные акт проверки и предписание требованиям действующего законодательства не соответствуют, администрация г. Абакана обратилась в суд с настоящим административным иском.

Разрешая по существу возникший спор и признавая оспариваемые ненормативные правовые акты незаконными в части пунктов 2-3, 8-15, 24, суд первой инстанции исходил из соответствия пожарных гидрантов, расположенных в "адрес" и установленных для обеспечения противопожарного водоснабжения жилых домов по указанным адресам требованиями пункта 8.8 Свода правил 8.13130 "Системы противопожарной защиты. Наружное противопожарное водоснабжение. Требования пожарной безопасности", утвержденного приказом МЧС России от 30 марта 2020 года N 225, указав, что пожарные гидранты находятся не на автомобильной стоянке, места размещения обозначены информационными табличками, и наезд на люки колодцев пожарных гидрантов осуществляется автомобилистами, нарушающими требования пункта 49 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.09.2020 N 1479, в связи с чем пункты 2-3 акта и предписания на законе не основаны.

Выводы суда в данной части подателем кассационной жалобы не оспариваются.

В части пунктов 8-15 акта и предписания суд первой инстанции исходил из незаконности возложения обязанности по обеспечению наружного противопожарного водоснабжения на территориях дачных районов на администрацию г. Абакана, сославшись на то, что ответственность за соблюдение правил пожарной безопасности на территориях садовых товариществ в соответствии с положениями статей 3, 37, 38 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", статьи 68 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-Ф3 "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", статей 4, 7 Федерального закона от 29 июля 2017 года N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" возложена на собственников садовых земельных участков.

Исходя из отсутствия нормативного закрепления использования для оповещения населения о пожаре электросирен, зона охвата которыми позволяет на момент проверки оповестить только 76, 5% населения г. Абакана и учитывая установленные в ходе судебного разбирательства наличие иных средств и способов оповещения наседания, суд также пришел к выводу о незаконности пункта 24 оспариваемых акта и предписания.

Суд апелляционной инстанции с выводами суда первой инстанции согласился.

Как верно указано судами, общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации определены Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон о пожарной безопасности).

В соответствии с частью 3 статьи 3 Закона о пожарной безопасности основными элементами системы обеспечения пожарной безопасности являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, граждане, принимающие участие в обеспечении пожарной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу статьи 19 названного Закона к полномочиям органов местного самоуправления поселений, городских округов, внутригородских районов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах городских населенных пунктов относятся: создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах; включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов; оказание содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения; установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности.

Руководители организации обязаны, в том числе, соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны; разрабатывать и осуществлять меры пожарной безопасности (статья 37 Закона о пожарной безопасности).

Согласно части 1 статьи 38 Закона о пожарной безопасности ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут: собственники имущества; руководители федеральных органов исполнительной власти; руководители органов местного самоуправления; лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций; лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности; должностные лица в пределах их компетенции.

К числу вопросов местного значения муниципального, городского округа пунктом 10 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131- ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отнесено обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах муниципального, городского округа.

В соответствии с частью 4 статьи 6 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 123-ФЗ) пожарная безопасность городских и сельских поселений, городских округов и закрытых административно- территориальных образований обеспечивается в рамках реализации мер пожарной безопасности соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления в соответствии со статьей 63 настоящего Федерального закона.

Первичные меры пожарной безопасности включают в себя: 1) реализацию полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов организационно-правового, финансового, материально- технического обеспечения пожарной безопасности муниципального образования; 2) разработку и осуществление мероприятий по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования и объектов муниципальной собственности, которые должны предусматриваться в планах и программах развития территории, обеспечение надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения, содержание в исправном состоянии средств обеспечения пожарной безопасности жилых и общественных зданий, находящихся в муниципальной собственности; 3) разработку и организацию выполнения муниципальных целевых программ по вопросам обеспечения пожарной безопасности; 4) разработку плана привлечения сил и средств для тушения пожаров и проведения аварийно- спасательных работ на территории муниципального образования и контроль за его выполнением; 5) установление особого противопожарного режима на территории муниципального образования, а также дополнительных требований пожарной безопасности на время его действия; 6) обеспечение беспрепятственного проезда пожарной техники к месту пожара; 7) обеспечение связи и оповещения населения о пожаре; 8) организацию обучения населения мерам пожарной безопасности и пропаганду в области пожарной безопасности, содействие распространению пожарно-технических знаний; 9) социальное и экономическое стимулирование участия граждан и организаций в добровольной пожарной охране, в том числе участия в борьбе с пожарами (статья 63 Федерального закона N 123-ФЗ).

При этом, относя обеспечение связи и оповещения населения о пожаре к первичным мерам пожарной безопасности, действующее законодательство, в том числе Правила противопожарного режима, действующие с 1 января 2021 года, не содержат указания на виды связи и средства оповещения населения о пожаре, которые должны обеспечиваться органами местного самоуправления.

Нормативное закрепление обязательного использования в указанных целях электросирен для обеспечения оповещения данным способом 100% населения в действующем правовом регулировании также отсутствует.

Приведенные административным ответчиком в кассационной жалобе доводы в указанной части основаны на неверном толковании норм материального права.

Данные доводы являлись предметом изучения судебных инстанций, получили надлежащую правовую оценку, отклонены как несостоятельные с подробным изложением мотивов отклонения.

При таких данных является верным вывод судов двух инстанций о незаконности оспариваемых актов и предписания в части пункта 24 при установленных судами обстоятельствах, свидетельствующих о фактическом наличии и использовании администрацией иных источников оповещения.

Выводов о том, что посредством использования совокупности названных источников цель оповещения 100% населения не достигается, материалы проверки не содержат. Доказательства обратного в материалах дела также отсутствуют.

Между тем, судебная коллегия кассационного суда не находит оснований согласиться с выводами судов первой и апелляционной инстанций о незаконности пунктов 8 - 15 оспариваемых актов и предписания в связи со следующим.

Согласно статье 1 Закона о пожарной безопасности под первичными мерами пожарной безопасности понимается реализация принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества от пожаров; под мерами пожарной безопасности - действия по обеспечению пожарной безопасности, в том числе по выполнению требований пожарной безопасности; под требованиями пожарной безопасности - специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом.

Разработка и осуществление мероприятий по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования и объектов муниципальной собственности, которые должны предусматриваться в планах и программах развития территории, обеспечение надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения, содержание в исправном состоянии средств обеспечения пожарной безопасности жилых и общественных зданий, находящихся в муниципальной собственности, в силу пункта 2 статьи 63 Закона о пожарной безопасности являются первичными мерами пожарной безопасности.

Органами местного самоуправления городских и сельских поселений, городских и муниципальных округов, внутригородских районов создаются для целей пожаротушения источники наружного противопожарного водоснабжения, а также условия для забора в любое время года воды из источников наружного противопожарного водоснабжения, расположенных в населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях, в соответствии со статьей 19 Федерального закона "О пожарной безопасности" (абзац первый пункта 75 Правил противопожарного режима).

На основании части 2 статьи 68 Федерального закона N 123-ФЗ к источникам наружного противопожарного водоснабжения относятся: 1) наружные водопроводные сети с пожарными гидрантами; 2) водные объекты, используемые для целей пожаротушения в соответствии с законодательством Российской Федерации; 3) противопожарные резервуары.

Поскольку администрация является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления г. Абакана, обязанным обеспечивать на территории городского округа первичные меры пожарной безопасности и учитывая, что указанные в пунктах 8 - 15 оспариваемых акта и предписания дачные районы расположены в границах муниципального образования город Абакан, возложение на администрацию обязанности предусмотреть в программе развития города наружное противопожарное водоснабжение соответствующих районов требованиям действующего законодательства соответствует и не нарушает прав и законных интересов администрации.

Предназначение данных районов для ведения садоводства не освобождает администрацию от указанной обязанности по обеспечению первичных мер.

Выводы судов об обратном основаны на неправильном толковании норм права.

В силу Федерального закона от 29 июля 2017 года N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" на собственников садовых земельных участков возложена обязанность по соблюдению обязательных, а не первичных требований пожарной безопасности, в связи с чем с помощью дачных и садоводческих объединений органы местного самоуправления вправе достигнуть соблюдения нарушенных правил пожарной безопасности путем реализации в отношении таких субъектов мер муниципального воздействия.

При таких обстоятельствах обжалуемые судебные постановления в названной части подлежат отмене с принятием нового решения об отказе в удовлетворении административного иска в данной части.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Абаканского городского суда Республики Хакасия от 19 июля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Хакасия от 18 ноября 2021 года в части признания незаконными пунктов 8 - 15 акта от 14 апреля 2021 года N 58 и пунктов 8 - 15 предписания от 14 апреля 2021 года N 58/1/1 главного государственного инспектора г. Абакана по пожарному надзору Налобина Алексея Борисовича отменить.

В удовлетворении заявленных администрацией г. Абакана требований о признании незаконными пунктов 8 - 15 акта проверки органом государственного надзора органа государственной власти (местного самоуправления) от 14 апреля 2021 года N 58 и пунктов 8 - 15 предписания по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности от 14 апреля 2021 года N 58/1/1 отказать.

В оставшейся обжалованной части решение Абаканского городского суда Республики Хакасия от 19 июля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Хакасия от 18 ноября 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу главного государственного инспектора г. Абакана по пожарному надзору Налобина А.Б. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 27 июля 2022 года.

Председательствующий

Судьи