Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 14 июля 2022 г. по делу N 66а-1321/2022

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Артамоновой Т.А, судей Сумбаевой А.В, Колпаковой А.В, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Дораевой А.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело УИД N 05OS0000-01-2022-000020-35 по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Республики Дагестан о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу постановления Правительства Республики Дагестан от 30 октября 2019 года N 275 "О внесении изменений в постановление Правительства Республики Дагестан от 20 декабря 2017 года N 289 "О создании природного парка республиканского значения "Джалган"

по апелляционной жалобе Министерства природных ресурсов и экологии Республики Дагестан на решение Верховного Суда Республики Дагестан от 13 апреля 2022 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Артамоновой Т.А, заключение старшего прокурора третьего отдела (апелляционно-кассационного) (с дислокацией в г. Сочи) управления по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации Костюка А.И, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Правительства Республики Дагестан от 20 декабря 2017 года N 289 (далее также - постановление от 20 декабря 2017 года N 289) на территории городского округа "город Дербент" и муниципального района "Дербентский район" Республики Дагестан образован природный парк республиканского значения "Джалган", а также утверждено Положение о природном парке республиканского значения "Джалган" (далее также - Положение).

Постановлением Правительства Республики Дагестан от 30 октября 2019 года N 275 (далее также - постановление от 30 октября 2019 года N 275) внесены изменения в поименованное постановление от 20 декабря 2017 года N 289 в части уменьшения общей пощади природного парка с 2 196 га до 1 597, 5 га (пункт 1 постановления, пункты 10, 11, 32, 38 Положения), в том числе земель лесного фонда с 1973 га до 1 550, 6 га, земель сельскохозяйственных угодий с- 204 га до 27, 9 га, также описания местоположения границы природного парка "Джалган" и перечня координат характерных точек.

Данный нормативный правовой акт опубликован на официальном интернет-портале правовой информации Республики Дагестан http://pravo.e-dag.ru 6 ноября 2019 года, на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 7 ноября 2019 года (номер опубликования 0500201911070009).

Первый заместитель прокурора Республики Дагестан обратился в Верховный Суд Республики Дагестан с административным иском о признании не действующим со дня вступления решения суда в законную силу постановления Правительства Республики Дагестан от 30 октября 2019 года N 275 "О внесении изменений в постановление Правительства Республики Дагестан от 20 декабря 2017 года N 289 "О создании природного парка республиканского значения "Джалган".

В обоснование административных исковых требований прокурор сослался на то, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с нарушением положений Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", предусматривающих необходимость согласования решения об изменении границ природного парка с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Решением Верховного Суда Республики Дагестан от 13 апреля 2020 года административный иск удовлетворен; постановление Правительства Республики Дагестан от 30 октября 2019 года N 275 "О внесении изменений в постановление Правительства Республики Дагестан от 20 декабря 2017 года N 289 "О создании природного парка республиканского значения "Джалган"

признано недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе Министерство природных ресурсов и экологии Республики Дагестан просит решение суда отменить, принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (подпункт "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно подпункту 8 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статье 6 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов создания, управления и контроля в области охраны и использования таких территорий особо охраняемых природных территорий регионального значения.

Проанализировав приведенные положения федерального законодательства, а также положения статьи 22 Закона Республики Дагестан от 16 апреля 1997 года N 8 "О нормативных правовых актах Республики Дагестан", статьи 21 Закона Республики Дагестан от 7 июня 2006 года N 33 "О Правительстве Республики Дагестан", суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят компетентным органом в надлежащей форме, порядок введения его в действие соблюден.

Вместе с тем, суд пришел к выводу о наличии нарушений установленной пунктом 6 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" процедуры принятия нормативного правового акта.

Судебная коллегия соглашается с таким выводом суда, исходя из следующего.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулирует Федеральный закон от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее также - Закон N 33-ФЗ).

Согласно преамбуле данного Закона N 33-ФЗ особо охраняемые природные территории - это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из указанного федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам общенационального достояния (пункт 2 статьи 95 Земельного кодекса российской Федерации).

К особо охраняемым природным территориям регионального значения отнесены природные парки (подпункт "в" пункта 2, пункт 5 статьи 2 Закона N 33-ФЗ).

Природные парки являются особо охраняемыми природными территориями регионального значения, в границах которых выделяются зоны, имеющие экологическое, культурное или рекреационное назначение, и соответственно этому устанавливаются запреты и ограничения экономической и иной деятельности. Создание природных парков осуществляется решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными пунктом 6 статьи 2 настоящего Федерального закона (пункт 1 статьи 18, статья 19 Закона N 33-ФЗ).

Согласно подпункту "а" пункта 6 статьи 2 Закона N 33-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Частью 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" установлено, что особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу данного федерального закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу данного федерального закона. Закон N 406-ФЗ вступил в силу 30 декабря 2013 года.

В Республике Дагестан отношения в сфере организации, функционирования (в том числе охраны, использования, изменения границ) и упразднения особо охраняемых природных территорий республиканского значения регулируются Законом Республики Дагестан от 27 февраля 1992 года "Об особо охраняемых природных территориях".

Как установлено в ходе разбирательства по делу и не оспаривается сторонами, природный парк республиканского значения "Джалган" образован постановлением Правительства Республики Дагестан от 20 декабря 2017 года N 289 как особо охраняемая природная территория, имеющая природоохранное, рекреационное, эколого-просветительское и историко-культурное значение (пункт 2 Положения), задачами природного парка является сохранение природных комплексов, уникальных природных участков и объектов, а также историко-культурных объектов, мест обитания растений и животных, относящихся к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации и в Красную книгу Республики Дагестан; сохранение биологических ресурсов, а также естественных условий для их воспроизводства и осуществления жизненных циклов (пункт 9 Положения).

Согласно подпункту "а" пункта 6 статьи 2 Закона N 33-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Образование природного парка регионального значения согласовано Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации письмом от 10 августа 2017 года N N.

Оспариваемым постановлением Правительства Республики Дагестан от 30 декабря 2019 года N 275 изменены границы природного парка в сторону уменьшения.

Основания для изменения границ и площади особо охраняемой природной территории приведены в пункте 3 статьи 1.1 Закона Республики Дагестан от 27 февраля 1992 года "Об особо охраняемых природных территориях", а именно следующие обстоятельства:

а) часть территории объектов, для охраны которых образована особо охраняемая природная территория, перестала нуждаться в особой охране;

б) часть территории объектов, для охраны которых создана особо охраняемая природная территория, прекратила существование в результате чрезвычайных событий, неблагоприятных антропогенных воздействий, и их восстановление невозможно;

в) установлены объекты в границах особо охраняемой природной территории или вне ее границ, сохранение которых невозможно без изменения режима их особой охраны;

г) установлена необходимость объединения двух и более особо охраняемых природных территорий регионального (местного) значения в одну особо охраняемую природную территорию регионального (местного) значения без ослабления режима особой охраны охраняемых природных комплексов и объектов.

Согласно пункту 1 статьи 1.1 поименованного Закона Республики Дагестан решение об изменении границ, площади, категории, о прекращении статуса особо охраняемой природной территории регионального значения принимается Правительством Республики Дагестан в соответствии с требованиями, предусмотренными частью 7 статьи 1 настоящего Закона, в соответствии с которой Правительство Республики Дагестан согласовывает решение о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Таким образом, региональный законодатель определил, что вопросы изменения границ, площади, категории, прекращения статуса особо охраняемой природной территории регионального значения подлежат согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды в том же порядке, как и создание особо охраняемых природных территорий регионального значения, изменения режима их особой охраны.

Вместе с тем, доказательства наличия такого согласования с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды, каковым является в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 года N 1219 Министерство природных ресурсов Российской Федерации (Минприроды России), административным ответчиком не представлены. Напротив, в материалах дела содержится письмо Минприроды России от 26 октября 2021 года, а также отзыв заместителя Минприроды России Матвиенко О.С. на настоящее административное заявление, согласно которым проект постановления Правительства Республики Дагестан от 30 декабря 2019 года N 275 на согласование в Минприроды России не поступал.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о нарушении процедуры принятия оспариваемого нормативного акта.

Доводы апелляционной жалобы о том, что такое согласование изменения границ особо охраняемой природной территории регионального значения не предусмотрено федеральным законодательством, подлежат отклонению.

Поскольку в данном случае изменение границ региональной особой охраняемой природой территории фактически представляет собой уменьшение такой территории особой охраны, влекущей утрату данной территорией особой охраны, соответственно, изменяет существующий режим ее охраны, то принятие решения об изменении границ природного парка "Джалган" требовало соблюдения положений части 6 статьи 2 Закона N 33-ФЗ, части 7 статьи 1, статьи 1.1 Закона Республики Дагестан от 27 февраля 1992 года "Об особо охраняемых природных территориях".

Наличие согласования проекта оспариваемого нормативного правового акта с органами государственной власти Республики Дагестан об изменении границ природного парка в силу приведенных выше положений федерального и регионального законодательства в их системном единстве не может восполнить отсутствие такого согласования с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды, в связи с чем приведенные в апелляционной жалобе доводы в названной части подлежат отклонению.

Ссылки Министерства природных ресурсов и экологии Республики Дагестан на то, что общая площадь земель особо охраняемых природных территорий как объектов общенационального достояния в республике не сократилась ввиду компенсации уменьшения площади природного парка регионального значения "Джалган" созданием особо охраняемой природной территории - прибрежный природный комплекс "Папас" (постановление Правительства Республики Дагестан от 23 марта 2022 года N 45), о законности оспариваемого нормативного правового акта не свидетельствуют ввиду его порочности в связи с нарушением порядка принятия - при отсутствии согласования с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Также судебная коллегия полагает необходимым принять во внимание и следующее.

В качестве основания для изменения границ природного парка "Джалган" послужила информация Русского ботанического общества РАН по результатам проведенного обследования в 2019 году территории природного парка "Джалган", согласно которому границы парка очень близко расположены к населенным пунктам (с. Митаги, с. Митаги-Казмаляр, г. Дербент), в связи с чем сильно подвержена воздействию антропогенных факторов, что нарушает охранный режим особо охраняемой природной территории; на указанной территории отсутствуют красно книжные виды, в связи с чем обществом предложено вывести из состава границ природного парка "Джалган" часть территории, прилегающей к вышеуказанным населенным пунктам, не представляющей природоохранной ценности и не отвечающей режиму охраны.

Вместе с тем, какие-либо материалы, обосновывающие необходимость такого изменения границ данной особо охраняемой природной территории, свидетельствующие об утрате нуждаемости в особой охране; прекращении части территории объектов, для охраны которых создана особо охраняемая природная территория, существования в результате чрезвычайных событий, неблагоприятных антропогенных воздействий, и невозможности их восстановления, как об этом указано в пункте 3 статьи 1.1 Закона Республики Дагестан от 27 февраля 1992 года "Об особо охраняемых природных территориях", не представлены, при том, что в приведенном рекомендательном письме Русского ботанического общества РАН также содержится предложение рассмотреть вопрос компенсации равноценной площади особо охраняемой природной территории, что осуществлено не было.

При таком положении является правильным вывод суда первой инстанции о нарушении порядка принятия оспариваемого постановления Правительства Республики Дагестан от 30 декабря 2019 года N 275, установленного федеральными и региональными актами, имеющими большую юридическую силу, а решение суда о признании указанного постановления недействующим - законным и обоснованным.

Судебная коллегия не имеет оснований для другой правовой оценки, поскольку доказательств иного в заседании суда апелляционной инстанции административным ответчиком не представлено.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании норм материального и процессуального права, не свидетельствуют о наличии правовых оснований для отмены или изменения обжалуемого решения. Оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Нарушений процессуальных прав лиц, участвующих в деле, при рассмотрении дела не допущено, решение суда следует признать законным и обоснованным.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Как разъяснено в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

При таких обстоятельствах с учетом приведенных выше норм, суд, сделав верный вывод о существенном нарушении порядка принятия оспариваемого правового регулирования, обоснованно признал его недействующим, однако судебная коллегия считает необходимым признать постановление Правительства Республики Дагестан от 30 октября 2019 года N 275 "О внесении изменений в постановление Правительства Республики Дагестан от 20 декабря 2017 года N 289 "О создании природного парка республиканского значения "Джалган" недействующим со дня его принятия как не имеющего юридической силы, в связи с чем решение суда подлежит изменению в названой части.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 307-311 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Верховного Суда Республики Дагестан 13 апреля 2022 года изменить в части указания даты признания недействующим оспариваемого нормативного правового акта.

Признать недействующим со дня принятия постановление Правительства Республики Дагестан от 30 октября 2019 года N 275 "О внесении изменений в постановление Правительства Республики Дагестан от 20 декабря 2017 года N 289 "О создании природного парка республиканского значения "Джалган".

В остальной части решение Верховного Суда Республики Дагестан 13 апреля 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства природных ресурсов и экологии Республики Дагестан - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Пятый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Председательствующий

Судьи