Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 12 июля 2022 г. по делу N 66а-669/2022

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Павловой О.А, судей Бутковой Н.А, Белоногого А.В, при секретаре-помощнике судьи Михайловой К.П, с участием прокурора Капсамун И.С, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-14/2022 по апелляционным жалобам Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, Губернатора Санкт-Петербурга на решение Санкт-Петербургского городского суда от 22 марта 2022 года, которым административный иск Грифа А.В. о признании не действующими в части Закона Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 года N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" и постановления Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Павловой О.А, объяснения представителя Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга Ковалевой К.А, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Кузнецовой Т.А, поддержавших апелляционные жалобы, представителя Грифа А.В. Григорьева Ю.А, возражавшего против удовлетворения апелляционных жалоб, заключение прокурора, полагавшего, что решение суда подлежит отмене в части, в которой административный иск удовлетворен, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 21 декабря 2005 года принят и Губернатором Санкт-Петербурга 22 декабря 2005 года подписан Закон Санкт-Петербурга N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга". Закон опубликован 23 декабря 2005 года в издании "Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга", N 51.

В приложении 2 к Закону в действующей редакции (Карте границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития указанных зон и границ Санкт-Петербурга) на листе 24 земельный участок с кадастровым номером 78:11:0611902:1299, расположенный по адресу: Санкт-Петербург, Пороховые, садоводство N 1 ОНПО "Пластполимер" 1-я линия, дом 20 литера А, земельный участок с кадастровым номером 78:11:0611902:1298, расположенный по адресу: Санкт-Петербург, Пороховые, садоводство N 1 ОНПО "Пластполимер" 3-я линия, дом 29, литера А, и земельный участок с кадастровым номером 78:11:0611902:1297, расположенный по адресу: Санкт-Петербург, Пороховые, садоводство N 1 ОНПО "Пластполимер" 1-я линия, дом 22, литера А отнесены к функциональной зоне Р2 (зона зеленых насаждений общего и зеленых насаждений ограниченного пользования с включением объектов, допустимых в соответствии с законодательством об охране зеленых насаждений, включая плоскостные спортивные сооружения).

Правительством Санкт-Петербурга 21 июня 2016 года принято постановление N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга", которым утверждены Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга.

Указанным нормативным правовым актом в действующей редакции вышеуказанные земельные участки отнесены к территориальной зоне ТР-2 (зона зеленых насаждений общего и зеленых насаждений ограниченного пользования с включением объектов инженерной инфраструктуры) (лист 97 Приложения N 2 к Постановлению (Карта градостроительного зонирования Санкт-Петербурга. Границы территориальных зон и подзон (кроме подзон, отличающихся по высоте зданий, строений и сооружений)). Постановление опубликовано на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (gov.spb.ru) 26 февраля 2021 года.

Гриф А.В. обратился в Санкт-Петербургский городской суд с административным исковым заявлением, просил признать недействующим лист 24 Приложения 2 к Закону Санкт-Петербурга от 21 декабря 2005 года N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" в действующей редакции в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 78:11:0611902:1299, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, Пороховые, садоводство N 1 ОНПО "Пластполимер" 1-я линия, дом 20, литера А, земельного участка с кадастровым номером 78:11:0611902:1298, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, Пороховые, садоводство N 1 ОНПО "Пластполимер" 3-я линия, дом 29, литера А, земельного участка с кадастровым номером 78:11:0611902:1297, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, Пороховые, садоводство No 1 ОНПО "Пластполимер" 1-я линия, дом 22, литера А, к функциональной зоне Р2, и лист 97 Приложения N 2 к Постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 21.06.2016 N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" в действующей редакции в части отнесения названных участков в территориальной зоне ТР2; обязать Законодательное Собрание Санкт-Петербурга и Губернатора Санкт-Петербурга, соответственно, принять нормативные правовые акты, заменяющие Закон Санкт-Петербурга от 22.12.2005 N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" и постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21.06.2016 N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" в частях, признанных недействующими.

В обоснование заявленных требований административный истец ссылался на то, что является собственником указанных земельных участков, оспариваемое функциональное планирование и территориальное зонирование является произвольным, не учитывает фактически сложившееся землепользование и не обеспечивает баланс частных и публичных интересов.

Административный истец полагал оспариваемые положения противоречащими частям 1, 2, 6, статьи 2, части 1 статьи 9, части 12 статьи 1 пункту 4 части 1 статьи 34, частям 9, 10 статьи 31, пункту 3 части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статьям 1, 2, 15 Закона Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 года N 396-88 "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге", а также пункту 1.1.2. Приказа Госстроя Российской Федерации от 15 декабря 1999 года N 153 "Об утверждении Правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации".

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 22 марта 2022 года административный иск удовлетворён частично.

Признан недействующим со дня вступления в законную силу решения суда лист 24 приложения N 2 к Закону Санкт-Петербурга от 22.12.2005 N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 78:11:0611902:1299, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, Пороховые, садоводство N 1 ОНПО "Пластполимер" 1-я линия, дом 20, литера А, земельного участка с кадастровым номером 78:11:0611902:1298, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, Пороховые, садоводство N 1 ОНПО "Пластполимер" 3-я линия, дом 29, литера А, земельного участка с кадастровым номером 78:11:0611902:1297, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, Пороховые, садоводство N 1 ОНПО "Пластполимер" 1-я линия, дом 22, литера А, к функциональной зоне Р2 и лист 97 Приложения 2 к Постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 21.06.2016 N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" в части отнесения названных участков в территориальной зоне ТР2.

В апелляционных жалобах Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, Губернатор Санкт-Петербурга просят решение суда отменить, в удовлетворении административного иска отказать.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции не находит оснований для изменения решения суда и считает его правильным.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений (пункт 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации с учетом особенностей, установленных статьей 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации (часть 1 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как указано в части 3 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации, документами территориального планирования субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя являются генеральные планы городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя. Генеральные планы городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя утверждаются законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя в соответствии с требованиями, установленными Кодексом.

В соответствии с пунктом 8 статьи 1, частью 4.1 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки представляют собой документ градостроительного зонирования, который в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге утверждается нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением процедуры и формы принятия нормативных правовых актов, а также официального опубликования и по этим основаниям не обжалуются.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Судебная коллегия полагает, что оспариваемое правовое регулирование не в полной мере соответствует названным принципам.

Вопросы, связанные с размещением, использованием, воспроизводством, содержанием и учетом зеленых насаждений в Санкт-Петербурге, регулируются Законом Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 года N 396-88 "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге" (далее также - Закон Санкт-Петербурга о зеленых насаждениях).

В статье 2 Закона Санкт-Петербурга о зеленых насаждениях указаны виды территорий зеленых насаждений, к числу которых отнесены: территории зеленых насаждений общего пользования - находящиеся в различных территориальных зонах территории общего пользования, занятые зелеными насаждениями, используемые в рекреационных целях неограниченным кругом лиц; территории зеленых насаждений ограниченного пользования - расположенные в различных территориальных зонах земельные участки (части земельных участков), находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга, занятые зелеными насаждениями, доступ на которые ограничен или может быть ограничен их правообладателями.

В пункте 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации указано, что земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

В соответствии со статьей 15 Закона Санкт-Петербурга о зеленых насаждениях перечень территорий зеленых насаждений общего пользования утверждается законом Санкт-Петербурга.

Согласно статье 1 Закона Санкт-Петербурга о зеленых насаждениях общего пользования территории зеленых насаждений общего пользования являются территориями общего пользования и могут включать: земельные участки, находящиеся в собственности Санкт-Петербурга; земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена; земельные участки, переданные в собственность внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга.

Из анализа названных правовых норм следует, что к территориям зеленых насаждений общего пользования, территориям зеленых насаждений ограниченного пользования в Санкт-Петербурге не могут быть отнесены территории, в границах которых находятся земельные участки, находящиеся в частной собственности.

Удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции, установив, что на дату издания Закона Санкт-Петербурга от 19 декабря 2018 года N 763-161 спорные земельные участки были переданы Санкт-Петербургом в частную собственность как используемые под садоводство, обоснованно пришел к выводу о том, что приведенное правовое регулирование противоречит приведенным положениям федерального законодательства. При этом суд принял во внимание, что градостроительное зонирование земельных участков истца согласуется с функциональным зонированием, при этом границы территориальной зоны установлены без учета сложившейся планировки территории и существующего землепользования, как это предусмотрено пунктом 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Утверждение в апелляционных жалобах об отсутствии нарушений прав Грифа А.В. безосновательно.

Приходя к выводу о том, что оспариваемые положения нарушают права и законные интересы административного истца, суд первой инстанции правомерно указал на ограничение прав административного истца как собственника земельных участков, поскольку реализация им составляющих правомочий этого вещного права (прав владения, пользования, распоряжения земельным участком) для него ограничена.

Иные доводы апелляционных жалоб вышеизложенные выводы не опровергают, повторяют позицию административных ответчиков в суде первой инстанции, получили надлежащую оценку в решении суда, оснований не согласится с которой судебная коллегия не усматривает.

Решение Санкт-Петербургского городского суда от 22 марта 2022 года основано на анализе исследованных доказательств, мотивировано, соответствует материалам дела и требованиям законодательства. Судом соблюдены нормы процессуального права, нормы материального права правильно применены и истолкованы.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены или изменения не имеется.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 22 марта 2022 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, Губернатора Санкт-Петербурга - без удовлетворения.

Состоявшиеся по делу судебные акты могут быть обжалованы в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Санкт-Петербургский городской суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи