Апелляционное определение Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 июля 2022 г. по делу N 66а-1109/2022

Пятый апелляционный суд общей юрисдикции в составе судьи судебной коллегии по административным делам Знаменщикова Р.В. при секретаре Кадочниковой А.А. рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу департамента природных ресурсов и экологии Чукотского автономного округа на решение суда Чукотского автономного округа от 20 апреля 2022 года по административному делу N 3а-1/2022 по административному исковому заявлению прокурора Чукотского автономного округа о признании недействующими приказов департамента природных ресурсов и экологии Чукотского автономного округа от 13 августа 2021 года N 272-од "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Чукотского автономного округа" и от 10 ноября 2021 года N 344-од "О внесении изменений в Приказ Департамента природных ресурсов и экологии Чукотского автономного округа от 13 августа 2021 года N 272-од".

Заслушав доклад судьи Знаменщикова Р.В, объяснения прокурора Мищенко Е.Ю, возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции

УСТАНОВИЛ:

прокурор Чукотского автономного округа обратился в суд с административным исковым заявлением о признании приказов департамента природных ресурсов и экологии Чукотского автономного округа от 13 августа 2021 года N 272-од "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Чукотского автономного округа" (далее - Приказ N 271-од) и от 10 ноября 2021 года N 344-од "О внесении изменений в Приказ Департамента природных ресурсов и экологии Чукотского автономного округа от 13 августа 2021 года N 272-од" (далее - Приказ N 344-од) несоответствующими нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и недействующими со дня их принятия.

В обоснование административных исковых требований указано, что приложением N 1 к Приказу N 272-од установлены нормативы накопления твердых коммунальных отходов для объектов общественного назначения: административные здания, учреждения, конторы; предприятия транспортной инфраструктуры; дошкольные и учебные заведения; культурно-развлекательные, спортивные учреждения; предприятия общественного питания; предприятия службы быта; медицинские учреждения. Приложением N 2 определены нормативы накопления твердых коммунальных отходов в отношении объектов жилищного фонда на территории Чукотского автономного округа. Полагает, что оспариваемые нормативные правовые акты противоречат Федеральному закону от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N 89-ФЗ), пунктам 7 - 14 Правил определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 04 апреля 2016 года N 269, поскольку нормативы накопления твердых коммунальных отходов подлежат утверждению только после проведения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в установленном порядке замеров отходов, которые в данном случае не были совершены. Нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории Чукотского автономного округа, предусмотренные Приказом N 272-од, установлены на уровне ранее действующих нормативов, утвержденных приказом департамента природных ресурсов и экологии Чукотского автономного округа от 29 июля 2020 года N 119-од "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Чукотского автономного округа", который признан судом несоответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу на основании того, что он был принят без проведения в установленном порядке необходимых замеров образующихся твердых коммунальных отходов.

Кроме того, оспариваемый нормативный правовой акт принят с нарушением части 3 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Решением суда Чукотского автономного округа от 20 апреля 2022 года административное исковое заявление прокурора Чукотского автономного округа к департаменту природных ресурсов и экологии Чукотского автономного округа удовлетворено, Приказ N 272-од и Приказ N 344-од признаны не соответствующими нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе административный ответчик просит решение суда изменить и признать Приказ N 272-од недействующим с момента вступления в силу приказа департамента природных ресурсов и экологии Чукотского автономного округа "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Чукотского автономного округа", который будет принят после согласования с комитетом государственного регулирования цен и тарифов Чукотского автономного округа, но не позднее 30 июня 2022 года. Кроме того, принимая обжалуемое решение, суд не учел наступление негативных экологических последствий и создания серьезной социальной напряженности в Чукотском автономном округе, а также возможность применения к рассматриваемым правоотношениям по аналогии права постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2016 года N 63 "О рассмотрении судами споров об оплате энергии в случае признания недействующим нормативного правового акта, которым установлена регулируемая цена". Нормативы твердых коммунальных отходов, установленные Приказом N 272-од, являются основной составляющей для расчетов, осуществляемых как между региональными операторами в области обращения с отходами и юридическими лицами, так и между управляющими компаниями и населением. Признание оспариваемого нормативного правового акта недействующим с даты вступления решения суда в законную силу повлечет невозможность расчетов по договорам, в результате чего региональные операторы не будут иметь возможности вывозить твердые коммунальные отходы, собранные от юридических лиц, а управляющие компании не смогут осуществлять сбор от населения денежных средств за оплату услуги регионального оператора по сбору и вывозу твердых коммунальных отходов от населения, вследствие чего такая деятельность региональных операторов прекратится.

Проведение соответствующих сезонных замеров является длительным процессом, связанным не только с непосредственным проведением самих замеров, но и с реализацией мероприятий по подготовке к их проведению.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу прокурор, участвовавший в деле, просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Ввиду подачи апелляционной жалобы на решение суда, принятого в порядке упрощенного (письменного) производства, руководствуясь частью 2 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, административное дело с апелляционной жалобой рассмотрено судьей единолично.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом, в связи с чем на основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд счел возможным провести судебное заседание при указанной явке.

Исследовав материалы административного дела N 3а-1/2022, изучив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены либо изменения решения суда

В соответствии с частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции.

Из пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" следует, что в рамках реализации надзорных полномочий прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением о признании недействительными нормативных правовых актов в случае, если они приняты исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и иными указанными в законе органами и должностными лицами в нарушение законодательства, имеющего большую юридическую силу.

На основании части 2 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор субъекта Российской Федерации, заместитель прокурора субъекта Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры и их заместители вправе обратиться в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, окружной (флотский) военный суд, гарнизонный военный суд, районный суд.

При рассмотрении административного дела по существу судом сделан обоснованный вывод о том, что Приказ N 272-од и Приказ N 344-од, которым внесены изменения в Приказ N 272-од, отвечают признакам нормативности, предусмотренным пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", поскольку они содержат нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений в сфере установления нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Чукотского автономного округа.

Следовательно, Приказ N 272-од и Приказ N 344-од могли быть оспорены прокурором Чукотского автономного округа в суде Чукотского автономного округа в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона N 89-ФЗ правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется указанным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

Согласно части 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии исходя из нормативов потребления коммунальных услуг (в том числе нормативов накопления твердых коммунальных отходов), утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Пунктом 2 статьи 24.10 Федерального закона N 89-ФЗ предусмотрено, что нормативы накопления твердых коммунальных отходов утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации).

Департамент природных ресурсов и экологии Чукотского автономного округа является исполнительным органом государственной власти Чукотского автономного округа, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере природопользования и экологии, осуществляющим отдельные переданные полномочия Российской Федерации в области лесных и водных отношений, охраны и использования объектов животного мира, экологической экспертизы, к полномочиям которого в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами относится установление нормативов накопления твердых коммунальных отходов (пункт 1.1, подпункт 8 пункта 2.7 Положения о департаменте природных ресурсов и экологии Чукотского автономного округа, утвержденного постановлением правительства Чукотского автономного округа от 01 апреля 2020 года N 146).

13 августа 2021 года административным ответчиком издан Приказ N 272-од, приложением N 1 к которому утверждены нормативны накопления твердых коммунальных отходов в отношении категорий объектов, на которых образуются твердые коммунальные отходы, за исключением категории объектов жилищного фонда Чукотского автономного округа, приложением N 2 - нормативы накопления твердых коммунальных отходов в отношении категорий объектов жилищного фонда Чукотского автономного округа. При этом пунктом 4 Приказа N 272-од определено, что нормативы накопления твердых коммунальных отходов вводятся в действие с 14 августа 2021 года и действуют до окончания работ по выполнению натуральных исследований (замеров) для определения массы и объема твердых коммунальных отходов в населенных пунктах Чукотского автономного округа и установлению департаментом природных ресурсов и экологии Чукотского автономного округа дифференцированных нормативов накопления твердых коммунальных отходов.

10 ноября 2021 года департаментом природных ресурсов и экологии Чукотского автономного округа издан Приказом N 344-од, которым в пункт 4 Приказа N 272-од внесены изменения, слова "14 августа" заменены словами "27 мая".

На основе анализа части 1 статьи 12?, частей 1 - 3 статьи 41 Кодекса о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа от 24 февраля 2009 года N 25-ОЗ суд аргументированно констатировал, что Приказ N 272-од и Приказ N 344 приняты уполномоченным органом - департаментом природных ресурсов и экологии Чукотского автономного округа, в пределах его компетенции, с соблюдением требований о порядке принятия и опубликования нормативных правовых актов Чукотского автономного округа.

В соответствии с пунктом 4 статьи 24.10 Федерального закона N 89-ФЗ постановлением Правительства Российской Федерации от 04 апреля 2016 года N 269 утверждены Правила определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов (далее - Правила), согласно пункту 4 которых нормативы накопления твердых коммунальных отходов могут устанавливаться дифференцированно в отношении: а) территорий субъекта Российской Федерации - муниципальных образований (групп муниципальных образований) и зон деятельности региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами; б) категорий потребителей услуги по обращению с отходами - физических и юридических лиц; в) категорий объектов, на которых образуются отходы; г) видов и групп отходов, а также групп однородных отходов.

В силу пунктов 5 и 6 Правил категории объектов, на которых образуются отходы, определяются уполномоченным органом. Определение нормативов производится отдельно по каждой категории объектов.

Пунктом 7 Правил установлено, что в целях определения нормативов проводятся замеры отходов, для чего выбираются участки поселений и городских округов в зависимости от процентного отношения от общей численности населения поселения или городского округа.

Сбор данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений регулируется пунктами 8 - 12 Правил.

По формулам, приведенным в пунктах 19 и 20 Правил определяются годовой норматив, выраженный в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в год, и годовой норматив, выраженный в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в год (произведение соответственно среднесезонного суточного норматива, выраженного в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в сутки, и среднесезонного суточного норматива выраженного в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в сутки, на 365).

Согласно пунктам 8 и 9 Методических рекомендаций по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28 июля 2016 года N 524/пр, при определении нормативов рекомендуется использовать стандартные контейнеры емкостью 0, 75 - 1, 1 куб.м. или полиэтиленовые мешки с определенной емкостью. С целью более точного учета отходов рекомендуется установка дополнительных контейнеров (уточняется при обследовании выбранных участков). Сроки проведения замеров: зима - декабрь, январь; весна - апрель; лето - июнь, июль; осень - сентябрь, октябрь.

Судом первой инстанции установлено, что нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории Чукотского автономного округа утверждены Приказом N 272-од на уровне ранее действующих нормативов, утвержденных приказом департамента промышленной и сельскохозяйственной политики Чукотского автономного округа от 29 июля 2020 года N 119-од "Об установлении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Чукотского автономного округа" (далее - Приказ N 119-од), и при их определении соответствующие замеры на территории Чукотского автономного округа не осуществлялись.

При этом решением суда Чукотского автономного круга от 24 февраля 2021 года по административному делу N 3а-3/2021, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 мая 2021 года, приведенный Приказ N 119-од признан несоответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу на основании того, что он принят без проведения в установленном порядке необходимых замеров образующихся твердых коммунальных отходов.

На основании изложенного, суд при рассмотрении административно-правового спора по существу пришел к правильному выводу о неправомерности утверждения административным ответчиком нормативов накопления твердых коммунальных отходов без проведения необходимой процедуры сезонных замеров, что свидетельствует о нарушении департаментом природных ресурсов и экологии Чукотского автономного округа процедуры утверждения соответствующих нормативов.

В этой связи, поскольку на момент принятия Приказа N 272-од изменения в нормативные правовые акты, которым противоречил признанный недействующим приказ N 119-од, отсутствовали, суд первой инстанции в силу частей 3 и 5 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правомерно рассмотрел настоящее административное дело в порядке упрощенного (письменного) производства без проверки законности повторного нормативного правового акта, принятого после решения суда о признании нормативного правового акта не действующим.

Доводы апелляционной жалобы о том, принимая обжалуемое решение, суд не учел наступление негативных экологических последствий и создания серьезной социальной напряженности в Чукотском автономном округе, так как признание оспариваемого нормативного правового акта недействующим с даты вступления решения суда в законную силу повлечет невозможность расчетов по договорам, в результате чего региональные операторы не будут иметь возможности вывозить твердые коммунальные отходы, собранные от юридических лиц, а управляющие компании не смогут осуществлять сбор от населения денежных средств за оплату услуги регионального оператора по сбору и вывозу твердых коммунальных отходов от населения, вследствие чего такая деятельность региональных операторов прекратится, подлежат отклонению. В данном случае судом разрешался вопрос законности нормативных правовых актов по административному иску, поданному в соответствии со статьей 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в порядке абстрактного нормоконтроля, при рассмотрении которого судом дана оценка законности этого акта вне привязки к конкретным правоотношениям, конкретным нарушениям прав, свобод и законных интересов лиц, участвующих в деле. Кроме того, часть 3 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации содержит прямое указание на то, что решение суда о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

Ссылка апеллянта на то, что проведение соответствующих сезонных замеров является длительным процессом, связанным не только с непосредственным проведением самих замеров, но и с реализацией мероприятий по подготовке к их проведению, не может служить основанием для принятия нормативного правового акта без проведения в установленном порядке необходимых замеров образующихся твердых коммунальных отходов.

Указание на необходимость применения к рассматриваемым правоотношениям по аналогии права постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2016 года N 63 "О рассмотрении судами споров об оплате энергии в случае признания недействующим нормативного правового акта, которым установлена регулируемая цена", судом апелляционной инстанции не принимается, поскольку в данном постановлении не предусматривается возможность принятия заменяющего нормативного правового акта, признанного судом недействующим, без соблюдения процедуры его принятия, предусмотренной законом.

Оспариваемые нормативные правовые акты аргументировано признаны недействующими с момента вступления решения суда в законную силу, поскольку они действовали в течение определенного времени и на основании них реализовывались права граждан и организаций.

С учетом изложенного, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Основания, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для отмены или изменения решения отсутствуют.

Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ОПРЕДЕЛИЛ:

решение суда Чукотского автономного округа от 20 апреля 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу департамента природных ресурсов и экологии Чукотского автономного округа - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалобы, представление через суд Чукотского автономного округа в течение шести месяцев со дня его вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Мотивированное апелляционное определение составлено 02 августа 2022 года.