Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 04 августа 2022 г. по делу N 66а-1705/2022

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Мироновой Н.В, судей Калугина Д.М, Буруновой С.В, при ведении протокола помощником судьи Демяносовой О.Н, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Управление Отходами" о признании недействующим Приказа Министерства жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства Пермского края от 22 октября 2021 года N24-04-46-144 "О внесении изменений в приказ Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Пермского края от 9 декабря 2016 года NСЭД-35-01-12-503 "Об утверждении территориальной схемы обращения с отходами в Пермском крае", по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Управление Отходами" на решение Пермского краевого суда от 8 апреля 2022 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Калугина Д.М, объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Управление Отходами" - ФИО1, ФИО2, представителя Министерства жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства Пермского края ФИО3, заключение прокурора отдела Генеральной Прокуратуры Российской Федерации Дмитриева М.С, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Пермского края от 9 декабря 2016 года NСЭД-35-01-12-503 "Об утверждении территориальной схемы обращения с отходами в Пермском крае" (далее также Приказ NСЭД-35-01-12-503, Территориальная схема) утверждена Территориальная схема обращения с отходами в Пермском крае.

Приказ NСЭД-35-01-12-503 опубликован на Официальный сайт Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Пермского края http://www.msgkh.permkrai.ru, 21 декабря 2016 года и вступил в силу через 10 дней после дня официального опубликования.

приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства Пермского края от 22 октября 2021 года N24-04-46-144 "О внесении изменений в приказ Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Пермского края от 9 декабря 2016 года NСЭД-35-01-12-503 "Об утверждении территориальной схемы обращения с отходами в Пермском крае" (далее также Приказ N24-04-46-144) утверждены изменения в территориальную схему обращения с отходами в Пермском крае.

Приказ N24-04-46-144 опубликован на официальном сайте Министерства жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства Пермского края http://mgkhb.permkrai.ru, 22 октября 2021 года и вступил в силу через 10 дней после дня официального опубликования.

Согласно приложению 5 к Приказу от 9 декабря 2016 года NСЭД-35-01-12-503 (в действующей редакции) информация об объектах обработки, утилизации, обезвреживания отходов и объектах размещения отходов не содержит сведений о принадлежащих ООО "Управление Отходами" объектах, расположенных по адресу "адрес".

Общество с ограниченной ответственностью "Управление Отходами" (далее также - ООО "Управление Отходами", Общество) обратилось в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Приказа N24-04-46-144. В обоснование заявленных требований административный истец указал, что имеет лицензию на осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов 1-4 классов опасности, в связи с чем полагает, что у Министерства жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства Пермского края (далее также Министерство) имелись основания для включения в Территориальную схему принадлежащий административному истцу объект обработки, утилизации, обезвреживания отходов. Утверждает, что оспариваемый приказ противоречит пункту 5 статьи 13.3 Федерального закона от 24 июня 1998 года N89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" и пунктам 29-34 Правил разработки, общественного обсуждения, утверждения, корректировки территориальных схем в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 сентября 2018 года N1130. Ссылается на нарушение процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта - отсутствие сведений о принесенных Обществом замечаний.

Решением Пермского краевого суда от 8 апреля 2022 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе ООО "Управление Отходами" просит решение суда отменить, удовлетворив заявленные требования. Заявитель жалобы полагает, что представленными доказательствами подтверждается факт обращения Общества в Министерство с целью включения в Территориальную схему, не соглашаясь с выводами суда первой инстанции об обратном. Указывает, что действующее законодательство не содержит императивного предписание о включение в Территориальную схему лишь объектов, находящихся в генеральном плане. Утверждает, что принадлежащий обществу объект подвергался косметическому ремонту, не требующему его ввода в эксплуатацию. Указывает на предусмотренную законодательством возможность изменения территориальной схемы по заявлению заинтересованного лица. Также апеллянт указывает, что суд первый инстанции сослался на несуществующую норму права, не оценил представленное им в качестве доказательства заключение специалиста, резолютивная часть решения противоречит его мотивировочной части.

Министерством жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства Пермского края и участвовавшим в деле прокурором представлены возражения относительно доводов апелляционной жалобы об их необоснованности.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители общества с ограниченной ответственностью "Управление Отходами" доводы апелляционной жалобы поддержали, просили отменить решение суда. Представитель Министерства жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства Пермского края поддержал доводы возражения на апелляционную жалобу, просил решение суда оставить без изменения. Участвующий в деле прокурор полагал, что решение суда законно и отмене не подлежит.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Учитывая требования статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

В соответствии с частью 1 статьи 308 КАС РФ, суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно доводов жалобы, представления.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в судебном заседании, заключение прокурора, проверив материалы дела, оценив имеющиеся в деле доказательства, обсудив доводы апелляционных жалоб, и возражений на них, судебная коллегия приходит к следующему.

Положениями статей 208, 213 и 215 КАС РФ лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В соответствии с пунктами "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечение таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определяются Федеральным законом от 24 июня 1998 года N89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее также Федеральный закон от 24 июня 1998 года N89-ФЗ).

В целях организации и осуществления деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению отходов уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации утверждается территориальная схема в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами (пункт 1 статьи 13.3, статья 6 Федерального закона от 24 июня 1998 года N89-ФЗ).

Основные принципы государственной политики в области обращения с отходами изложены в статье 3 Федерального закона от 24 июня 1998 года N89-ФЗ, к ним относятся: охрана здоровья человека, поддержание или восстановление благоприятного состояния окружающей среды и сохранение биологического разнообразия; научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития общества; использование наилучших доступных технологий при обращении с отходами; комплексная переработка материально-сырьевых ресурсов в целях уменьшения количества отходов; использование методов экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот; доступ в соответствии с законодательством Российской Федерации к информации в области обращения с отходами; участие в международном сотрудничестве Российской Федерации в области обращения с отходами.

Из системного анализа положений, содержащихся в статьях 1, 13.3, 24.5, 24.6, 24.8, 24.13, 29.1 Федерального закона от 24 июня 1998 года N89-ФЗ, следует, что территориальная схема обращения с отходами является одним из базовых нормативных документов, на основе которого предусматривается стратегическое планирование деятельности по обращению с отходами, образующимися в результате потребления товаров (продукции), осуществляется деятельность регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами и других операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами, устанавливаются предельные тарифы в области обращения с твердыми коммунальными отходами, разрабатываются и проводятся конкретные мероприятия по реконструкции и модернизации и строительству объектов размещения, захоронения, хранения, обезвреживания отходов и иных объектов, необходимых в области обращения с отходами, создаются места накопления твердых коммунальных отходов, разрабатываются мероприятия по предотвращению, снижению вредного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду.

Перечень требований к территориальным схемам в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, содержится в статье 13.3 Федерального закона от 24 июня 1998 года N89-ФЗ, а также в Правилами разработки, общественного обсуждения, утверждения, корректировки территориальных схем в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами, а также требованиями к составу и содержанию таких схем, утвержденных Постановление Правительства РФ от 22 сентября 2018 года N1130 (далее также Правила от 22 сентября 2018 года N1130)

В соответствии со статьей 3 Закона Пермского края от 4 июля 2018 года N256-ПК "О реализации отдельных полномочий в области обращения с твердыми коммунальными отходами на территории Пермского края" (далее - Закона Пермского края от 4 июля 2018 года N256-ПК) к полномочиям Правительства Пермского края в области обращения с твердыми коммунальными отходами на территории Пермского края относятся, в том числе: утверждение региональной программы в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами; определение уполномоченного исполнительного органа государственной власти Пермского края в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами.

Статьей 4 Закона Пермского края от 4 июля 2018 года N256-ПК установлено, что к полномочиям уполномоченного органа в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, на территории Пермского края, среди прочего относятся: разработка, утверждение и корректировка территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, на территории Пермского края; разработка и реализация региональной программы Пермского края в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами.

Из анализа Положения о Министерстве жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства Пермского края, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 26 октября 2018 года N630-п, следует, что Министерство жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства Пермского края является уполномоченным органом в области обращения с твердыми коммунальными отходами на территории Пермского края.

Как усматривается из материалов дела, оспариваемый нормативный правовой акт издан уполномоченным органом в установленной форме и официально опубликован, что не оспаривается участниками спора.

Административным истцом заявлялось о нарушении процедуры общественного обсуждения корректировки Территориальной схемы, в результате которой уполномоченным органом не были учтены замечания Общества, что повлекло нарушение прав последнего. Суд первой инстанции, проверяя доводы административного иска в указанной части, не установилсущественных нарушений процедуры, с чем заявитель апелляционной жалобы не соглашается.

Из материалов дела следует, что 16 сентября 2021 года Министерством размещен проект территориальной схемы на сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и размещено уведомление о проведении общественного обсуждения проекта в период с 17 сентября по 18 октября 2021 года, соответствующие уведомления направлены в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти и орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области государственного регулирования тарифов что соответствует положениям подпункта "а" пункта 20, пункт 21, подпункта "б" пункта 20, пункт 22 Правил от 22 сентября 2018 года N1130.

Поступившие замечания и предложения Министерством отклонены, соответствующее заключение размещено на официальном сайте 13 октября 2021 года, проект территориальной схемы не дорабатывался, повторно не размещался в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", территориальная схема утверждена 22 октября 2021 года, что также соответствует положениям Правил от 22 сентября 2018 года N1130.

Заявление ООО "Управление Отходами" в рамках проводимого общественного обсуждения проекта территориальной схемы направлено по истечении установленного пунктом 23 Правил от 22 сентября 2018 года N1130 и обоснованно оставлено без рассмотрения по существу. Кроме того, по своему содержанию указанное заявление не содержало замечаний по существу проекта территориальной схемы.

Выводы суда первой инстанции в указанной части в полной мере соответствуют представленным доказательствам по делу и подробно мотивированы, в связи с чем судебная коллегия с ними соглашается. Доводы апелляционной жалобы о направлении замечаний на указанный проект, соответствующими доказательствами не подтверждаются. Содержание заявления от 13 октября 2021 года, вопреки доводам апелляционной жалобы, однозначно не свидетельствует о том, что переписка между обществом и Министерством, о которой упоминается в заявлении, осуществлялась в рамках общественного обсуждения проекта территориальной схемы. Как следует из пояснений представителей Общества, деловая переписка с Министерством велась с 2020 года. Копии замечаний на Территориальную схему, принесенных по утверждению заявителя жалобы при общественном обсуждения проекта территориальной схемы, в суды обеих инстанций не представлены, что в свою очередь делает невозможным проанализировать суду их содержание.

Также судебная коллегия отмечает, что вопреки доводам апелляционной жалобы, судом первой инстанции правильно распределено бремя доказывания при рассмотрении настоящего спора.

В соответствии с частью 1 статьи 62 КАС РФ лица, участвующие в деле, обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основания своих требований или возражений, если иной порядок распределения обязанностей доказывания по административным делам не предусмотрен данным Кодексом.

В силу пункта 3 части 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. По таким административным делам административный истец, прокурор, органы, организации и граждане, обратившиеся в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, не обязаны доказывать незаконность оспариваемых ими нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), но обязаны, в том числе подтверждать факты, на которые административный истец, прокурор, органы, организации и граждане ссылаются как на основания своих требований.

Таким образом, законодатель, освободив административного истца от обязанности по доказыванию заявленной им незаконности оспариваемого нормативного правового акта, возложил на него обязанность по доказыванию фактических обстоятельств в обоснование своих требований. Заявленный административным истцом тезис о направлении замечаний на проект территориальной схемы, выходит за пределы бремени доказывания административного ответчика, предусмотренным вышеуказанными законоположениям. При этом, как уже отмечалось выше, доказательств в подтверждение заявленной позиции, административным истцом, вопреки требованиям статьи 62 КАС РФ, в суды обеих инстанций не представлено.

Оценивая соответствие содержания оспариваемого Приказа N24-04-46-144 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что объект ООО "Управление Отходами" обоснованно не включен в Территориальную схему, в силу того, что он не отражен в документах территориального планирования, а также не введен в эксплуатацию в качестве объекта обращения с отходами.

Оснований не согласиться с такими выводами суда первой инстанции судебная коллегия не усматривает.

В соответствии с частью 2 статьи 13.3 Федерального закона от 24 июня 1998 года N89-ФЗ и пунктом 3 Правил, утверждённых Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2018 года N1130, территориальная схема обращения с отходами разрабатывается и утверждается в соответствии с документами территориального планирования.

По смыслу части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации документом территориального планирования городского округа является генеральный план.

В силу пункта 2 части 3, пункта "в" части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план городского округа содержит карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа, на которой отображаются обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов.

Из материалов дела следует, что объект сортировки отходов по адресу "адрес", не отображен в генеральном плане Очерского городского округа Пермского края, утвержденном решением Думы Очерского городского округа от 16 декабря 2021 года N113.

С учетом того, что документы территориального планирования не содержат сведений о спорном объекте, на административном ответчике не лежало обязанности по его безусловному включению в Территориальную схему, в указанной части оспариваемый Приказ N24-04-46-144 не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Доводы апелляционной жалобы об обратном, отклоняются судебной коллегией, как основанные на неправильном толковании норм действующего законодательства.

Акты ввода в эксплуатацию оборудования, находящегося на спорном объекте, а также наличие у административного истца лицензии и санитарного заключения, обоснованно расценены судом первой инстанции как не подтверждающие факт ввода в эксплуатацию объекта обращения с отходами в установленном законом порядке. Не представлено соответствующих доказательств и в суд апелляционной инстанции. Представленный в суд апелляционной инстанции муниципальный контракт N от 3 декабря 2021 года свидетельствует о ведении Обществом деятельности по сбору и вывозу ТКО вне спорной сортировочной станции. Иные документы, в том числе лицензия, санитарно-эпидемиологические заключения и акты проверок, а также квалификация заявителем апелляционной жалобы проведенных на спорном объекте работ в качестве текущего ремонта, указанных выводов суда первой инстанции не опровергает. При таких обстоятельствах применять положения подпункта "в" пункта 30 Правил от 22 сентября 2018 года N1130 при проведении работ по корректировки Территориальной схемы у Министерства не имелось, как правильно указал суд первой инстанции.

С учетом того, что судом первой инстанции верно установлено, что при проведении процедуры общественного обсуждения от административного истца не поступало замечаний на проект Территориальной схемы в установленном Правилами от 22 сентября 2018 года N1130 порядке, доводы апелляционной жалобы о возможности внесения изменений на основании замечаний и предложений к проекту, отклоняются судебной коллегией как не имеющие юридического значения для правильного разрешения возникшего спора, при этом отмечает, что процедура общественного обсуждения безусловно предполагает внесение предложений и замечаний участниками подобного обсуждения, которые могут лечь в основу изменений, вносимых в Территориальную схему.

Принимая во внимание, что судом первой инстанции исправлены описки определением от 19 мая 2022 года, доводы апелляционной жалобы на то, что суд первый инстанции сослался на несуществующую норму права, а резолютивная часть решения суда противоречит его мотивировочной части, отклоняется судебной коллегией как несостоятельные. Содержание мотивировочной части решение суда свидетельствует о том, что судом процитирована применимая к возникшим правоотношениям норма права, однако ошибочно указан иной номер статьи, а предметом судебного контроля был Приказ N24-04-46-144, при этом определение от 19 мая 2022 года не оспорено ООО "Управление Отходами".

В части доводов о том, что судом первой инстанции не было исследовано заключение специалиста, представленного административным истцом, и его существенное доказательственное значение для правильного рассмотрения возникшего спора, в силу того, что заключение содержит выводы об экономической целесообразности предложений Общества по корректировки территориальной схемы, судебная коллегия отмечает следующее. Предметом судебного контроля по настоящему делу было соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. С учетом характера возникшего спора, при рассмотрении настоящего дела по существу судом первой инстанции установлены, вопреки доводам апелляционной жалобы, все имеющие значения для дела обстоятельства. Заключение специалиста, наряду со всеми иными доказательствами, исследованы и оценены судом первой инстанции, что следует как из протокола судебного заседания, аудио протокола, так и из мотивировочной части решения суда (решение суда 3 лист 1 абзац). Целесообразность внесения изменений с Территориальную схему не может быть предметом судебного контроля в силу дискретности полномочий Министерства в указанной части. Как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации в подпункте "а" пункта 28 постановления Пленума от 25 декабря 2018 года N50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

По тем же основанием судебной коллегией отклоняются доводы представителей Общества, озвученные в заседании суда апелляционной инстанции об экономической целесообразности использования спорной сортировочной станции, невозможности принимать твердые коммунальные отходы (далее также ТКО) и вести договорную работу с региональным оператором по обращению с ТКО без включения указанной станции в Территориальную схему.

Проведение процедуры медиации по арбитражному спору между Обществом и Министерством не имеет юридического значения для правильного разрешения настоящего спора, не является основанием приостановления производства по настоящему административному делу, а в свою очередь отказ Министерства от дальнейшего проведения указанной процедуры не характеризует действия последнего в качестве злоупотребления по настоящему спору. Доводы представителей Общества об обратном, озвученные в заседании судебной коллегии, не основаны на нормах действующего законодательства.

В целом доводы апелляционной жалобы, фактически повторяют правовую позицию заявителя жалобы при рассмотрении дела по существу, получившую надлежащую правовую оценку суда первой инстанции, аргументированно изложенную в обжалуемом судебном акте, не согласиться с которой у судебной коллегии оснований не имеется.

Учитывая изложенное, принимая во внимание, что нарушений норм материального и процессуального права, которые в соответствии со статьей 310 КАС РФ привели или могли привести к неправильному рассмотрению дела, судом первой инстанции не допущено, оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Пермского краевого суда от 8 апреля 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Управление Отходами" - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции (город Челябинск) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Пермский краевой суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 8 августа 2022 года

Председательствующий

Судьи