Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 19 июля 2022 г. по делу N 8а-16327/2022[88а-18322/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Кривенкова О.В, Найденовой О.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Соседова Е.В, Вишняковой Т.И, Мирошниковой Е.Ю, Романовой Т.В, Перфиловой Е.А, Лаврентьевой Т.К, Трофимова А.В, Сомова С.М, Александрова Е.А, Реали Г.Л, Панкратовой Е.К, Новикова К.А, Ивановой А.А, Тетерука Д.В, Лысенко И.А, Руденко А.Ю, Корсунской Ю.Р, Меркуловой Л.А, Руденко М.С, Артеменко Р.А, Григоряна Ф.Ф, Владимировой Т.Ю, Авдониной Е.Б, Мельниченко Е.А, Ефимова С.А, Ефимовой Р.Е, Ефимовой Ю.С, Бакановой А.С, Скрипко Е.В, Скрипко О.И, Скрипко А.О, Баринской Ю.О, Баринского Я.А, Бибиковой Т.В, Рязанцевой Т.А, Буслаева С.Р, Кривошапка Т.О, Григорьева И.В, Соседова В.И, Соседова И.П, Соседовой К.В, Новик А.С, Огородниковой С.В, Орловой Ю.В, Недобитовой О.И, Ревиной Д.В, Чижовой Н.Н, Завьяловой Н.И. на решение Московского областного суда от 27 июля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 ноября 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Соседова Е.В, Вишняковой Т.И, Мирошниковой Е.Ю, Романовой Т.В, Перфиловой Е.А, Лаврентьевой Т.К, Трофимова А.В, Сомова С.М, Александрова Е.А, Реали Г.Л, Панкратовой Е.К, Новикова К.А, Ивановой А.А, Тетерука Д.В, Лысенко И.А, Руденко А.Ю, Корсунской Ю.Р, Меркуловой Л.А, Руденко М.С, Артеменко Р.А, Григоряна Ф.Ф, Владимировой Т.Ю, Авдониной Е.Б, Мельниченко Е.А, Ефимова С.А, Ефимовой Р.Е, Ефимовой Ю.С, Бакановой А.С, Скрипко Е.В, Скрипко О.И, Скрипко А.О, Баринской Ю.О, Баринского Я.А, Бибиковой Т.В, Рязанцевой Т.А, Буслаева С.Р, Кривошапка Т.О, Григорьева И.В, Соседова В.И, Соседова И.П, Соседовой К.В, Новик А.С, Огородниковой С.В, Орловой Ю.В, Недобитовой О.И, Ревиной Д.В, Чижовой Н.Н, Завьяловой Н.И. о признании недействующим постановления Пправительства Московской области от 26 мая 2020 года N 282/15 "Об установлении зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Ансамбль усадьбы "Архангельское", XVII - начало XX века",

расположенного по адресу: Московская область, городской округ Красногорск, поселок Архангельское и об утверждении требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон".

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Желонкиной Г.А, объяснения Соседова Е.В, одновременно являющегося представителем Всероссийской общественной организации "Всероссийское общество охраны памятников истории и культуры", представителя Мельниченко Е.А, Корсунской Ю.Р, Меркуловой Л.А, Мирошниковой Е.Ю. - Шушкевич Д.И, поддержавших доводы кассационной жалобы, возражения на жалобу представителя Главного управления культурного наследия Московской области - Илюшиной В.А, заключение прокурора четвертого отдела (кассационного) с дислокацией в городе Саратове управления по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дедова С.Б, полагавшего, что кассационная жалоба удовлетворению не подлежит, судебная коллегия

установила:

постановлением Правительства Московской области от 26 мая 2020 года N 282/15 установлены зоны охраны объекта культурного наследия федерального значения в составе зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности "Ансамбль усадьбы "Архангельское", XVII - начало XX века" (далее - постановление от 26 мая 2020 года N 282/15), расположенного по адресу: "адрес", а также утверждены требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон. Признаны утратившими силу постановления Правительства Московской области от 30 мая 2001 года N 156/18 "Об утверждении границ территории и зон охраны памятника истории и культуры - "Ансамбля усадьбы "Архангельское" Красногорского района" и от 20 мая 2013 года N 331/19 о внесении изменений в постановление от 30 мая 2001 года N 156/18.

Постановление опубликовано 2 июня 2020 года на официальном Интернет-портале Правительства Московской области в сети Интернет http://www.mosreg.ru, в изданиях "Ежедневные Новости. Подмосковье" от 6 июля 2020 года N 121 и "Информационный вестник Правительства Московской области" от 17 августа 2020 года N 15.

Административные истцы обратились в суд с административным иском, в котором просили признать недействующим постановление от 26 мая 2020 года N 282/15, как противоречащее Федеральному закону от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", Закону Московской области от 8 февраля 2018 года N 11/2018-ОЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) в Московской области", постановлению Правительства Российской Федерации от 3 апреля 1996 года N 388 "О мерах по сохранению и дальнейшему использованию комплекса памятников истории и культуры усадьбы "Архангельское" в Московской области", Поручениям Президента Российской Федерации от 20 августа 2012 года N Пр-2217 Правительству Российской Федерации и Правительству Московской области об обеспечении соблюдения установленных режимов зон охраны ансамбля усадьбы "Архангельское"; Федеральному закону от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", решению исполнительных комитетов Московского городского и Московского областного Советов народных депутатов от 17 апреля 1980 года N 500-1143 "Об утверждении проекта установления красных линий границ зон санитарной охраны источников водоснабжения г. Москвы в границах ЛПЗП".

Заявленные требования обоснованы тем, что постановление от 26 мая 2020 года N 282/15 не было согласовано с Министерством культуры Российской Федерации, принято с нарушением установленного порядка проведения антикоррупционной экспертизы, отменило утвержденные границы и режимы использования территории ансамбля усадьбы "Архангельское" лишив объект культурного наследия федерального значения правовой защиты. Кроме того, усматривается правовая неопределенность в отношении правового режима земельных участков, расположенных на территории объекта культурного наследия, а также в отношении самого факта наличия или отсутствия установленных границ объекта культурного наследия. При этом оспариваемое постановление не устанавливает охранную зону объекта культурного наследия, что противоречит постановлению Правительства Российской Федерации от 3 апреля 1996 года N 388 "О мерах по сохранению и дальнейшему использованию комплекса памятников истории и культуры усадьбы "Архангельское" в Московской области"; основано на ничтожной историко-культурной экспертизе. Процедура общественного обсуждения заключения государственной историко-культурной экспертизы нарушена.

Решением Московского областного суда от 27 июля 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 ноября 2021 года, в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной 25 мая 2022 года почтой через Московский областной суд, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 8 июня 2022 года, административные истцы просят отменить судебные акты в связи с нарушением норм материального права, несоответствием выводов судов обстоятельствам дела. Указывают на отсутствие согласования оспариваемого Постановления с Министерством культуры Российской Федерации, поскольку на такое согласование был направлен иной текст постановления, в котором отсутствовало поручение о разработке и утверждении границ территории и режима территории Ансамбля усадьбы "Архангельское" и необходимость организации работ по корректировке предметов охраны объектов культурного наследия "Ансамбль усадьбы "Архангельское" и "Усадьба "Архангельское-Воронки", 1810-е гг, парк с прудами".

Полагают, что при принятии постановления от 26 мая 2020 года N 282/15 не были учтены замечания Министерства культуры Российской Федерации относительно корректировки границ памятника и предмета охраны Усадьбы, включая объекты археологического наследия (Воронковское городище) с обязательным сохранением ценных исторических ландшафтов и природной среды.

Обращают внимание, что оспариваемым постановлением были отменены границы территории Ансамбля усадьбы "Архангельское" и установлены зоны охраны неопределенной территории, а за границы памятника выведены 18 элементов предмета охраны памятника. При этом органом, уполномоченным на принятие решений об установлении и изменении зон охраны Ансамбля усадьбы "Архангельское", на утверждение требований к градостроительным регламентам в границах данных зон является не Правительство Московской области, а Министерство культуры Российской Федерации. Изложенное свидетельствует о противоречии оспариваемого Постановления, нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу - постановлению Правительства Российской Федерации от 3 апреля 1996 года N 388. Текст Постановления не проходил антикоррупционную экспертизу.

На кассационную жалобу Правительством Московской области поданы письменные возражения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились, ходатайств об отложении судебного заседания не заявили. Учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы административного дела, изучив доводы кассационной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции оснований для пересмотра в кассационном порядке по доводам жалобы и отмены либо изменения обжалуемых судебных актов не находит.

Для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим суд должен установить наличие одновременно двух условий: нормативный правовой акт не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту в совокупности с нарушением прав, свобод и законных интересов лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом (постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции, с выводами которого согласилась апелляционная инстанция, исходил из того, что оспариваемое постановление принято в пределах полномочий Правительства Московской области, с соблюдением формы и вида нормативного правового акта, правил введения нормативного правового акта в действие. Проект зон охраны объекта культурного наследия получил положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы, акт которой опубликован на официальном сайте. По итогам общественных обсуждений на официальном сайте Главного управления культурного наследия Московской области опубликована Сводка предложений, из которой следовало, что Главное управление согласно с выводами экспертизы, а также соответствии проекта зон охраны объекта культурного наследия, требованиям законодательства. Проект зон охраны с учетом проведенных доработок был согласован с Министерством культуры Российской Федерации, прокуратурой Московской области, Главным управлением региональной безопасности Московской области, министерством жилищной политики Московской области, комитетом по архитектуре и градостроительству Московской области, Градостроительным советом Московской области. Заключение государственной историко-культурной экспертизы содержит все необходимые сведения, предусмотренные пунктом 19 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 года N 569, а также однозначный вывод о соответствии проекта требованиям государственной охраны объекта культурного наследия.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы судов первой и апелляционной инстанций, изложенные в судебных актах, об отказе в удовлетворении заявленных требований основанными на требованиях действующего законодательства и установленных обстоятельствах.

Из материалов административного дела следует, что приказом Министерства культуры Российской Федерации от 28 апреля 2014 года N 749 утвержден предмет охраны объекта культурного наследия федерального значения "Ансамбль усадьбы Архангельское", XVIII-XIX вв, расположенного по адресу: "адрес", принятого на государственную охрану постановлением Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 года N 1327 "О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР".

В соответствии с приказом Министерства культуры Российской Федерации от 5 августа 2016 года N 37480 объект "Ансамбль усадьбы "Архангельское" XVII - начало XX века" зарегистрирован в Едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия федерального значения, вид объекта - ансамбль.

Согласно пункту 1, подпунктам 6, 10 пункта 2 статьи 33 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" объекты культурного наследия подлежат государственной охране, которая включает в том числе разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия.

Частью 1 статьи 34 названного Федерального закона определено в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливать зоны охраны объекта культурного наследия: охранную зону объекта культурного наследия, зону регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зону охраняемого природного ландшафта.

Охранная зона объекта культурного наследия - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель и земельных участков, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия (часть 2).

Границы зон охраны объектов культурного наследия, особые режимы использования земель в границах территорий данных зон и требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются на основании проектов зон охраны объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия (пункт 3).

Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года N 972 установлен Порядок разработки, согласования и утверждения проекта зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, требования к режимам использования земель и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий указанных зон.

Как установлено судом, заказчиком проекта зон охраны объекта культурного наследия "Ансамбль усадьбы "Архангельское" XVII - начало XX века" являлось ФГБУК "Государственный музей - усадьба "Архангельское", проект зон охраны объекта культурного наследия получил положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы, акт которой опубликован на официальном сайте. Заключение государственной историко-культурной экспертизы содержит все необходимые сведения, предусмотренные пунктом 19 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 года N 569, а также однозначный вывод о соответствии проекта требованиям государственной охраны объекта культурного наследия.

Доработанный проект зон охраны согласован с Министерством культуры Российской Федерации, прокуратурой Московской области, Главным управлением региональной безопасности Московской области, министерством жилищной политики Московской области, комитетом по архитектуре и градостроительству Московской области, Градостроительным советом Московской области.

По итогам проведения общественных обсуждений на официальном сайте Главного управления культурного наследия Московской области опубликована Сводка предложений и решение Главного управления о согласии с выводами экспертизы и соответствии проекта зон охраны объекта культурного наследия, требованиям законодательства Российской Федерации.

Доводы кассационной жалобы об отсутствии согласования оспариваемого постановления Правительства Московской области от 26 мая 2020 года N 282/15 с Министерством культуры Российской Федерации; замечания Министерства культуры Российской Федерации относительно корректировки границ памятника и предмета охраны, включая объекты археологического наследия, не учтены; нарушена процедура общественного обсуждения заключения государственной историко-культурной экспертизы; оспариваемым постановлением отменены границы территории Ансамбля усадьбы "Архангельское" и установлены зоны охраны неопределенной территории, а за границы памятника выведены 18 элементов предмета охраны памятника; уполномоченным на принятие решений об установлении и изменении зон охраны Ансамбля усадьбы "Архангельское", на утверждение требований к градостроительным регламентам в границах данных зон является не Правительство Московской области, а Министерство культуры Российской Федерации, аналогичны доводам апелляционной жалобы, позиции административных истцов в суде и обоснованно отклонены по мотивам, изложенным в судебных актах.

Судом апелляционной инстанции правильно указано, что нарушения процедуры общественного обсуждения заключения государственной историко-культурной экспертизы не имелось, поскольку несмотря на наличие нерабочих дней в период с 6 апреля 2020 года по 11 мая 2020 года включительно, участие граждан в общественном обсуждении заключения государственной историко-культурной экспертизы было обеспечено ее размещением на официальном интернет-сайте ГУКН Московской области, а также путем участия в общественных обсуждениях в дистанционной форме. Указанное право административные истцы реализовали, представили заявления с возражениями и замечаниями на акт экспертизы. Результаты общественных обсуждений носят лишь рекомендательный характер.

Материалами дела подтверждается, что 22 мая 2020 года в Министерство культуры Российской Федерации поступил откорректированный проект постановления Правительства Московской области об установлении зон охраны объекта культурного наследия, который Министерством был согласован. Тексты проектов постановлений Правительства Московской области от 22 мая 2020 года N 35Исх-2732 и от 26 мая 2020 года N 282/15 подтверждают, что условия, перечисленные в письме Министерства культуры от 22 мая 2020 года N 6592-12-02, учтены.

Нарушения требований Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", Закона Московской области N 31/2009-ОЗ "О мерах по противодействию коррупции в Московской области", которыми определен порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в исполнительных органах государственной власти Московской области, государственных органах Московской области, не установлено.

Оспариваемый проект Постановления от 26 мая 2020 года N 282/15 получил заключение специализированной антикоррупционной экспертизы в Главном управлении региональной безопасности, уполномоченном центральном исполнительном органе государственной власти Московской области по проведению специализированной антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов Московской области.

Обоснованно судами отклонен и довод жалобы об установлении охранных зон в отношении неопределённой территории, в связи с признанием утратившим силу постановление Правительства Московской области от 30 мая 2001 года N 156/18 "Об утверждении границ территории и зон охраны памятника истории и культуры - Ансамбля усадьбы "Архангельское" Красногорского района", поскольку постановлением N 282/15 установлены зоны охраны объекта культурного наследия федерального значения "Ансамбль усадьбы "Архангельское", XVII - начало XX века", а также утверждены требования к градостроительным регламентам в границах территорий зон охраны данного объекта. Тогда как границы объекта культурного наследия постановлением от 26 мая 2020 года N 282/15 не определялись и не изменялись. Из описания границ территории объектов культурного наследия в составе объекта культурного наследия федерального значения "Ансамбль усадьбы "Архангельское" XVII - начало XX века", карты (схемы) границ территории объектов культурного наследия (приложение N 2 приказа N 1995), следует, что граница установлена единой для объектов культурного наследия федерального значения в составе Ансамбля усадьбы "Архангельское". Следовательно, признание утратившим силу постановление Правительства Московской области от 30 мая 2001 года N 156/18 не создало угрозу сохранности названного объекта культурного наследия, также как и предмета охраны ансамбля. Все элементы предмета охраны объекта культурного наследия, определенные приказом Минкультуры России от 28 апреля 2014 года N 749, располагаются в границах зон охраны указанного объекта культурного наследия.

При этом судами учтено, что постановление от 26 мая 2020 года N 282/15 не определяет границу территории объекта культурного наследия регионального значения "Усадьба Архангельское-Воронки" 1810-е г.г - парк с прудами", и не создает угрозу его сохранности, поскольку такие границы определены распоряжением Главного управления культурного наследия Московской области от 10 июля 2020 года N 35РВ-224.

Несоответствие постановления от 26 мая 2020 года N 282/15 постановлению Правительства Российской Федерации от 3 апреля 1996 года N 388 "О мерах по сохранению и дальнейшему использованию комплекса памятников истории и культуры усадьбы "Архангельское" в Московской области" не установлено, в связи с чем выводы судов о ясности и недвусмысленности содержания названного Постановления, его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, отсутствия в его содержании правовой неопределенности, являются правильными.

Учитывая обстоятельства дела, приведенные нормы материального права, судебная коллегия кассационного суда полагает отказ в удовлетворении заявленных требований обоснованным.

Доводы кассационной жалобы сводятся к несогласию с данной судами оценкой обстоятельствам дела, повторяют позицию заявителя в судах первой и апелляционной инстанций, указанным доводам дана правильная правовая оценка в соответствии со статьей 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Поскольку обстоятельства, имеющие значение для дела установлены правильно, нормы материального и процессуального права не нарушены, оснований для отмены постановленных судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Московского областного суда от 27 июля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 ноября 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу Соседова Е.В, Вишняковой Т.И, Мирошниковой Е.Ю, Романовой Т.В, Перфиловой Е.А, Лаврентьевой Т.К, Трофимова А.В, Сомова С.М, Александрова Е.А, Реали Г.Л, Панкратовой Е.К, Новикова К.А, Ивановой А.А, Тетерука Д.В, Лысенко И.А, Руденко А.Ю, Корсунской Ю.Р, Меркуловой Л.А, Руденко М.С, Артеменко Р.А, Григоряна Ф.Ф, Владимировой Т.Ю, Авдониной Е.Б, Мельниченко Е.А, Ефимова С.А, Ефимовой Р.Е, Ефимовой Ю.С, Бакановой А.С, Скрипко Е.В, Скрипко О.И, Скрипко А.О, Баринской Ю.О, Баринского Я.А, Бибиковой Т.В, Рязанцевой Т.А, Буслаева С.Р, Кривошапка Т.О, Григорьева И.В, Соседова В.И, Соседова И.П, Соседовой К.В, Новик А.С, Огородниковой С.В, Орловой Ю.В, Недобитовой О.И, Ревиной Д.В, Чижовой Н.Н, Завьяловой Н.И. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 19 июля 2022 года.

Председательствующий

Судьи