Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 29 июля 2022 г. по делу N 8а-18635/2022[88а-19525/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Кривенкова О.В, Найденовой О.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Сурковой О.В, Барабанова В.И, Булановой Н.Е, Серафишко В.А, Виноградовой И.Н, Потапочкиной Е.Н, Филипповой Е.Б, Новиковой А.В, Мышенковой С.М, Чулковой А.М, Петровой М.А, Петровой Ж.А, Бакдаш Л.П. на решение Московского областного суда от 13 августа 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 января 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Сурковой О.В, Барабанова В.И, Булановой Н.Е, Серафишко В.А, Виноградовой И.Н, Потапочкиной Е.Н, Филипповой Е.Б, Новиковой А.В, Мышенковой С.М, Чулковой А.М, Петровой М.А, Петровой Ж.А, Бакдаш Л.П. о признании недействующим с момента опубликования решения Совета депутатов городского округа Лыткарино Московской области от 23 июля 2020 года N 551/65 "Об утверждении изменений в Правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Лыткарино Московской области" в части установления градостроительного регламента территориальной зоны "Иная зона" для земельных участков.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Желонкиной Г.А, объяснения представителя административных истцов Максимова Ю.В, поддержавшего доводы кассационной жалобы, заключение прокурора четвертого отдела (кассационного) с дислокацией в городе Саратове апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дедова С.Б, полагавшего, что кассационная жалоба удовлетворению не подлежит, судебная коллегия

установила:

решением Совета депутатов городского округа Лыткарино Московской области от 23 июля 2020 года N 551/65 утверждены изменения в Правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Лыткарино Московской области.

Решение опубликовано в официальном печатном издании общественно-политической газете "Лыткаринские вести" от 5 августа 2020 года N 30, от 12 августа 2020 года N 31, от 16 сентября 2020 года N 36, от 23 сентября 2020 года N 37, Административные истцы обратились в суд с административным исковым заявлением, в котором просили признать недействующим названное решение в части установления градостроительного регламента территориальной зоны "Иная зона" для земельных участков, принадлежащих им на праве собственности.

Требования обоснованы тем, что административные истцы на основании постановлений администрации городского округа Лыткарино о предоставлении в собственность земельных участков и решений Лыткаринского городского суда Московской области являются собственниками земельных участков из состава земель садовых товариществ, образованных в свою очередь из земель сельскохозяйственного назначения в 1987 году, возникло у административных истцов.

Полагают, что при внесении изменений в оспариваемый нормативный правовой акт не было учтено наличие их законно организованных и надлежащим образом зарегистрированных садовых земельных участков и установлены градостроительные регламенты для "Иной зоны", а именно: основной и единственный фактически используемый вид разрешенного использования земельных участков административных истцов - ведение садоводства необоснованно отнесен к условно разрешенным видам использования, с установлением предельного минимального размера земельного участка от 600 кв.м, что противоречит СП N "Планировка и застройка территорий ведения гражданами садоводства. Здания и сооружения" (СНиП 30-02-97* Планировка и застройка территорий садоводческих (дачных) объединений граждан здания и сооружения), предусматривающему минимальный размер земельного участка 400 кв.м.

Считают, что нарушена процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта, поскольку в заключении по результатам публичных слушаний отсутствуют аргументированные рекомендации организатора общественных обсуждений о целесообразности или нецелесообразности учета внесенных участниками общественных обсуждений или публичных слушаний предложений и замечаний, а также выводы по результатам общественных обсуждений.

Установление градостроительного регламента для "Иной зоны", в соответствии с которым основной вид разрешенного использования земельных участков - ведение садоводства отнесен к условно разрешенным видам использования, с установлением предельного минимального размера земельного участка от 600 кв.м считают незаконным, поскольку такой минимальный размер земельного участка не соответствует общим градостроительным нормам, установленным СП 53.133330.2019 "Планировка и застройка территорий ведения гражданами садоводства. Здания и сооружения" (СНиП 30-02-97* Планировка и застройка территорий садоводческих (дачных) объединений граждан здания и сооружения); создает административные барьеры, связанные с получением дополнительных разрешений и согласований, а также предусматривает несение административными истцами дополнительных финансовых расходов в соответствии со статьей 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Решением Московского областного суда от 13 августа 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 января 2022 года, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе, поданной 11 июня 2022 года почтой через суд первой инстанции, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 28 июня 2022 года, административные истцы просят отменить судебные акты, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела. Указали, что включение в качестве основного вида разрешенного использования - садоводства, то есть товарного сельхозпроизводства, осуществляемого, как правило, на землях сельскохозяйственного назначения, вступает в противоречие с другими видами использования, и не соответствует единому функциональному назначению территории и параметрам применения. Никакие иные факторы, обосновывающие отнесение единственно необходимого собственникам земельных участков ВРИ, не установлены судом. Не дана оценка необходимости несения значительных затрат на стадии изменения ВРИ, основанных на разнице кадастровой стоимости земельного участка. Судами сделаны ошибочные выводы об обстоятельствах проведения и установления градостроительного зонирования.

На кассационную жалобу Советом депутатов городского округа Лыткарино Московской области поданы письменные возражения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационных жалоб извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились, ходатайств об отложении судебного заседания не заявили. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы административного дела, изучив доводы кассационной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции оснований для пересмотра в кассационном порядке по доводам жалобы и отмены либо изменения обжалуемых судебных актов не находит.

Для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим суд должен установить наличие одновременно двух условий: нормативный правовой акт не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту в совокупности с нарушением прав, свобод и законных интересов лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом (постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции, с выводами которого согласилась апелляционная инстанция, исходил из того, что оспариваемый нормативный акт принят уполномоченным органом, в установленном порядке, с учетом результатов публичных слушаний, доведен до всеобщего сведения, соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также генеральному плану муниципального образования и не нарушает права административных истцов. Доказательств невозможности получить разрешение на условно разрешенный вид использования земельных участков в установленном статьей 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации порядке, административными истцами не представлено и по данному вопросу они в уполномоченный орган не обращались. Градостроительное зонирование земельных участков административных истцов произведено с учетом функционального назначения территории, отнесение земельных участков к территориальной зоне "Иная зона" не противоречит части 3 статьи 9, частям 9, 10 статьи 31, пункту 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Принцип отражения результатов слушаний о целесообразности или нецелесообразности учета внесенных участниками общественных обсуждений или публичных слушаний предложений и замечаний, выводы по результатам общественных обсуждений, не нарушен.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами судов первой и апелляционной инстанций.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) утверждение правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ). Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 названной статьи).

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30 - 35 ГрК РФ.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Границы территориальных зон устанавливаются с учетом как функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, так и сложившейся планировки территории и существующего землепользования (часть 1 статьи 34 ГрК РФ).

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года N 540.

Земли, указанные в пункте 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации).

Из материалов административного дела следует, что административным истцам на праве собственности принадлежат земельные участки с кадастровыми номерами N по адресу: "адрес"; с кадастровыми номерами N по адресу: "адрес"; с кадастровыми номерами N по адресу: "адрес" соответственно, категория земель: "земли населенных пунктов" и не установленным видом разрешенного использования.

Письмом от 21 октября 2019 года N 28Исх-30535/06-01 комитет по архитектуре и градостроительству Московской области направил главе городского округа Лыткарино разработанный проект нормативного правового акта "Внесение изменений в Правила землепользования и застройки (части территории) городского округа Лыткарино Московской области" для организации и проведения публичных слушаний.

Постановлением главы городского округа Лыткарино от 6 ноября 2019 года N 853-п назначено проведение публичных слушаний по проекту "Внесение изменений в Правила землепользования и застройки (части территории) городского округа Лыткарино Московской области", которое опубликовано в газете "Лыткаринские вести" от 13 ноября 2019 года N 45 (1350) и размещено на официальном сайте города Лыткарино в сети Интернет.

27 декабря 2019 года состоялось собрание участников публичных слушаний для обеспечения возможности заинтересованным лицам высказать свое мнение относительно рассматриваемого проекта, на котором приняли участие члены и садоводы "данные изъяты" включая административных истцов. Были внесены предложения направить проект на доработку с целью установления вида разрешенного использования пункт 13.2 (ведение садоводства) как основного вида использования, исключив из условно-разрешенного вида использования в правилах землепользования и застройки в части зоны "ИН" пункт 13.2 "ведение садоводства". Письменные замечания и предложения, полученные в рамках публичных слушаний по проекту, включая замечания и предложения административных истцов, приложены к протоколам публичных слушаний.

По результатам публичных слушаний подготовлено заключение по проекту "Внесение изменений в правила землепользования и застройки (части территории) городского округа Лыткарино Московской области", которое было опубликовано в газете "Лыткаринские вести" от 22 января 2020 года N 2 (1359) и размещено на официальном сайте города Лыткарино в сети "Интернет".

Материалы по итогам проведения публичных слушаний письмом от 24 января 2020 года направлены администрацией городского округа Лыткарино в комитет по архитектуре и градостроительству Московской области; письмом комитета по архитектуре и градостроительству Московской области от 17 июня 2020 года N 28Исх-23769/06-01 проект был направлен главе городского округа Лыткарино для рассмотрения и утверждения.

Правилами землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Лыткарино Московской области с учетом изменений, внесенных 23 июля 2020 года, земельные участки отнесены к территориальной зоне "Иная зона", которая предназначена для размещения объектов различного функционального назначения. При этом, в ее границах при условии соблюдения действующих норм и правил могут находиться участки размещения объектов рекреационного назначения, участки размещения объектов коммунальной застройки, ведения садово-огороднического хозяйства.

Земельные участки, принадлежащие административным истцам на праве собственности, оспариваемым нормативным правовым актом, в частности, картой территориального зонирования, являющейся приложением к Правилам землепользования и застройки, отнесены к территориальной зоне "Иная зона", предназначенной для размещения объектов различного функционального назначения. При этом, в ее границах, согласно текстового описания территориальной зоны, при условии соблюдения действующих норм и правил могут находиться участки размещения объектов рекреационного назначения, участки размещения объектов коммунальной застройки, ведение садово - огороднических хозяйств.

Градостроительным регламентом зоны "ИН" (иная зона) предусмотрены следующие виды разрешенного использования:

Основные:

- садоводство 1.5;

- коммунальное обслуживание 3.1;

- предоставление коммунальных услуг 3.1.1;

- административные здания организаций, обеспечивающих предоставление коммунальных услуг 3.2.1;

- отдых (рекреация)5.0;

- связь 6.8;

- автомобильный транспорт 7.2;

- земельные участки (территории) общего пользования 12.0;

- улично-дорожная сеть 12.0.1;

- благоустройство территории 12.0.2"

- ведение огородничества 13.1.

Условно-разрешенные виды использования земельного участка:

- ведение садоводства 13.2

Вспомогательные виды:

- предоставление коммунальных услуг 3.12.1;

- связь 6.8;

- обеспечение внутреннего правопорядка 8.3.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений (часть 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации).

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны с видом разрешенного использования (часть 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации).

Пунктами 2, 3, 4 части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что при установлении градостроительных регламентов должны учитываться: возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональные зоны и характеристики их планируемого развития, определенные документами территориального планирования муниципальных образований; виды территориальных зон.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункты 1, 2, 3 части 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а именно: основные, условно-разрешенные и вспомогательные допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Установление основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства является обязательным применительно к каждой территориальной зоне, в отношении которой устанавливается градостроительный регламент (пункт 2 части 2.1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Учитывая приведенные нормы материального права, обстоятельства дела, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции полагает правильными выводы судов нижестоящих инстанций о том, что отнесение земельных участков административных истцов к территориальной зоне ИН (иная зона) не противоречит положениям части 3 статьи 9, частям 9, 10 статьи 31, пункту 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Исходя из положений статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, при установлении правилами землепользования и застройки территориальных зон учитывается не только фактически существующее землепользование, но и иные факторы, указанные в данной статье. При этом, отнесение земельных участков Правилами землепользования и застройки к территориальной зоне "Иная зона" не исключает в силу части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации права административных истцов на использование земельных участков без установления срока приведения их разрешенного использования в соответствии с градостроительным регламентом, за исключением случаев, когда использование земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни и здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

На основании изложенного, отказ в удовлетворении административных исковых требований является правильным.

Доводы кассационной жалобы о включении необоснованно в качестве основного вида разрешенного использования - садоводства, то есть товарного сельхозпроизводства, осуществляемого, как правило, на землях сельскохозяйственного назначения, а в качестве условно разрешенного - ведение садоводства 13.2, что вступает в противоречие с другими видами использования, не соответствует единому функциональному назначению территории и параметрам применения, а также влияет на предельные минимальные размеры земельного участка, подлежат отклонению. Указанным доводам судами со ссылкой на пункт 1 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации, статью 30 ГрК РФ дана правильная правовая оценка.

Предельные размеры земельных участков, в отношении которых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности устанавливаются градостроительные регламенты, определяются такими градостроительными регламентами.

При образовании и изменении земельных участков необходимо соблюдение их предельных (минимальных и (или) максимальных размеров, установленных правилами землепользования и застройки.

Довод жалобы о несоответствии установленного минимального размера земельного участка от 600 кв.м градостроительным нормам, установленным СП 53.133330.2019 "Планировка и застройка территорий ведения гражданами садоводства. Здания и сооружения" (СНиП 30-02-97* Планировка и застройка территорий садоводческих (дачных) объединений граждан здания и сооружения, также обоснованно отклонен судами, поскольку согласно пункту 6.1 свода правил минимальный размер садового участка устанавливается с учетом местных условий, но не менее 0, 04 га, что, в свою очередь, не препятствует установлению минимального размера земельного участка больше указанного.

Кассационная жалоба не содержат обстоятельств, которые опровергали бы выводы в обжалуемых судебных актах, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению дела, судами не допущено. Обстоятельства, имеющие значение для дела, определены правильно, выводы, изложенные в оспариваемых судебных актах, мотивированы, соответствуют обстоятельствам дела и подтверждены имеющимися доказательствами, которым дана оценка в соответствии со статьей 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Оснований, предусмотренных статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, которые могли быть поводом к отмене оспариваемых судебных актов не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Московского областного суда от 13 августа 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 января 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Сурковой О.В, Барабанова В.И, Булановой Н.Е, Серафишко В.А, Виноградовой И.Н, Потапочкиной Е.Н, Филипповой Е.Б, Новиковой А.В, Мышенковой С.М, Чулковой А.М, Петровой М.А, Петровой Ж.А, Бакдаш Л.П. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 1 августа 2022 года.

Председательствующий

Судьи