Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 19 июля 2022 г. по делу N 66а-2005/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Селиверстовой И.В, судей Константиновой Ю.П, Щербаковой Н.В, при ведении протокола помощником судьи Никишовой О.И, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-32/2022 по административному исковому заявлению Х.К. к департаменту лесного хозяйства Ярославской области о признании недействующим лесохозяйственного регламента Пречистенского лесничества Ярославской области, утвержденного приказом департамента лесного хозяйства Ярославской области от 23 ноября 2018 года N 1109, по апелляционной жалобе департамента лесного хозяйства Ярославской области на решение Ярославского областного суда от 25 февраля 2022 года, которым административные исковые требования Х.К. удовлетворены частично.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Щербаковой Н.В, объяснения представителя департамента лесного хозяйства Ярославской области по доверенности Т.Д, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Драева Т.К, полагавшего решение суда подлежащим отмене по доводам апелляционной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

приказом департамента лесного хозяйства Ярославской области от 23 ноября 2018 года N 1109 "Об утверждении лесохозяйственных регламентов лесничеств и признании утратившими силу отдельных приказов департамента лесного хозяйства Ярославской области" утверждены лесохозяйственные регламенты лесничеств, в том числе Лесохозяйственный регламент Пречистенского лесничества Ярославской области (далее по тексту Лесохозяйственный регламент).

Приказ опубликован в средстве массовой информации газете "Документ-Регион" 19 декабря 2018 года N 109.

Х.К. обратился в Ярославский областной суд с административным исковым заявлением о признании Лесохозяйственного регламента недействующим, ссылаясь на нарушение процедуры принятия регламента, утверждение регламента неуполномоченным лицом, так как на территории лесничества располагаются особо охраняемые природные территории, вследствие чего регламент подлежал утверждению федеральным органом исполнительной власти. Также указывает на тот факт, что Лесохозяйственный регламент нарушает его право на благоприятную окружающую среду, ограничивает право ООО "Дешино", участником которого является заявитель, на использование земельного участка с кадастровым номером N, находящегося в границах с Пречистинским лесничеством.

Решением Ярославского областного суда от 25 февраля 2022 года признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу лесохозяйственный регламент Пречистенского лесничества Ярославской области, утвержденный приказом департамента лесного хозяйства Ярославской области от 23 ноября 2018 года N 1109, в части включения в лесохозяйственный регламент сведений в отношении лесов, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий.

Департамент лесного хозяйства Ярославской области не согласился с решением суда, полагал его принятым с неверным применением норм материального права, с нарушением норм процессуального права, представил апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить, требования административного истца оставить без удовлетворения.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ссылается на тот факт, что суд первой инстанции, признавая лесохозяйственный регламент Пречистенского лесничества Ярославской области недействующим, пришел к выводу об отсутствии у департамента полномочий по утверждению регламента в отношении объектов, приведенных в таблице 4.1 регламента. Между тем, указанная позиция основана на неверно понимании норм материального плана, поскольку уполномоченный федеральный орган исполнительной власти утверждает лесохозяйственный регламент лесничеств, расположенных на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, каковые на территории Пречистенского лесничества отсутствуют. Все земельные участки Пречистенского лесничества имеют категорию "земли лесного фонда".

Делая выводы о полномочиях Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации на издание лесохозяйственного регламента в отношении особо охраняемой природной территории, суд к участию указанное лицо не привлек, что является самостоятельным основанием для отмены постановленного решения.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, административным истцом представлены возражения.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции административный истец, представили заинтересованных лиц ООО "Дешино", ГКУ Ярославской области "Пречистинское лесничество" не явились, извещены о времени месте судебного заседания надлежащим образом, о причинах неявки суд не уведомили.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Заслушав объяснения представителя департамента лесного хозяйства Ярославской области по доверенности Т.Д, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (пункт "к" части 1 статьи 72, части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, лесоразведения (лесные отношения) регулируются лесным законодательством, состоящим из Лесного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 3, часть 1 статьи 2 Лесного кодекса Российской Федерации).

Лесное законодательство и иные регулирующие лесные отношения нормативные правовые акты основываются на таких принципах, как устойчивое управление лесами, сохранение биологического разнообразия лесов, повышение их потенциала; использование лесов с учетом их глобального экологического значения, а также с учетом длительности их выращивания и иных природных свойств лесов; обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах; сохранение лесов, в том числе посредством их охраны, защиты, воспроизводства, лесоразведения (пункты 1, 3 - 5 части 1 статьи 1 поименованного кодекса).

Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов, расположенных в границах лесничества, осуществляются в соответствии с составляемым на срок до десяти лет обязательными для исполнения гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов в границах лесничества, лесохозяйственным регламентом лесничества, утверждаемым органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в котором наряду с другими вопросами в отношении лесов, расположенных в границах лесничеств, устанавливаются возрасты рубок, расчетная лесосека, сроки использования лесов и другие параметры их разрешенного использования; требования к охране, защите, воспроизводству лесов. Состав лесохозяйственных регламентов, порядок их разработки, сроки их действия и порядок внесения в них изменений устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (части 1, 2 и 4, пункты 2 и 4 части 5, части 6 и 7 статьи 87, часть 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации).

Состав лесохозяйственных регламентов, порядок их разработки, сроки их действия и порядок внесения в них изменений утвержден приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 27 февраля 2017 года N 72 (далее - Приказ Минприроды N 72).

В Ярославской области функции в сфере лесных отношений по проведению единой государственной политики и исполнительно-распорядительной деятельности в области лесного хозяйства, лесопользования, по управлению в области использования, защиты, воспроизводства лесов осуществляет департамент лесного хозяйства Ярославской области (далее - Департамент), к полномочиям которого отнесено в том числе разработка лесохозяйственных регламентов (пункты 1.1, 2.1, 3.1.1.3, 4.1 Положения о департаменте лесного хозяйства Ярославской области, утвержденного постановлением Администрации Ярославской области от 18 января 2007 года N 9).

Суд первой инстанции, проанализировав приведенные выше федеральные и региональные нормативные правовые акты, проверив порядок принятия Регламента, сопоставив его структуру с требованиями Приказа Минприроды N 72, сделал верное заключение, что оспариваемый в части региональный нормативный правовой акт принят уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с соблюдением порядка, формы принятия, требований о государственной регистрации и опубликовании.

При этом, суд первой инстанции обоснованно принял во внимание преюдициальное значение вступившего в законную силу 18 декабря 2019 года решения Ярославского областного суда от 21 августа 2019 года по административному исковому заявлению ООО "Оазис" об оспаривании Лесохозяйственного регламента Гаврилов-Ямского лесничества Ярославской области, утвержденного приказом департамента лесного хозяйства Ярославской области от 23 ноября 2018 года N 1109, в части выводов о соблюдении порядка, формы принятия, требований о государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта.

Приказами департамента лесного хозяйства Ярославской области от 13 августа 2019 года N 8-н, 17 марта 2020 года N 4-н, от 23 сентября 2020 года N 10-н в лесохозяйственный регламент Пречистенского лесничества внесены изменения в части поквартальных параметров лесопользования.

Приказы департамента лесного хозяйства Ярославской области от 13 августа 2019 года N 8-н, 17 марта 2020 года N 4-н приняты в соответствии с подпунктом 2 пункта 16 Приказа Минприроды N 72 в целях приведения положений лесохозяйственного регламента в соответствие с действующим лесным законодательством, приказ от 23 сентября 2020 года N 10-н - в соответствии с подпунктом 4 пункта 16 Приказа Минприроды N 72 в целях устранения технических ошибок.

Внесение изменений осуществлено с соблюдение порядка, регламентированного пунктами 9-17 Приказа Минприроды N 72, формы принятия, требований о государственной регистрации и опубликовании.

Вместе с тем, суд первой инстанции, проверяя доводы административного истца, согласился с последним об отсутствии у департамента лесного хозяйства Ярославской области полномочий на утверждение Лесохозяйственного регламента в отношении лесов, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий.

Судебная коллегия находит данный вывод неверным, основанным на неправильном понимании норм материального права.

В соответствии с пунктом 4 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон N 33-ФЗ) особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В силу положений статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ органы государственной власти субъекта самостоятельно определяют вопросы использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов особо охраняемых природных территорий соответствующего значения согласно с принимаемыми ими положениями об особо охраняемых природных территориях.

Пунктом 9 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации определено, что полномочия по разработке и утверждению лесохозяйственных регламентов, а также проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 87 Лесного кодекса Российской Федерации, лесохозяйственные регламенты лесничеств утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 настоящей статьи.

Как следует из части 3 статьи 87 Лесного кодекса Российской Федерации, лесохозяйственные регламенты лесничеств, расположенных на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Лесохозяйственные регламенты лесничеств, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности, и землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса, утверждаются органами местного самоуправления.

Согласно пункту 5.19 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее по тексту Минприроды России), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 года N 1219, Минприроды России утверждает лесохозяйственные регламенты лесничеств, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий, а также проводит государственную экспертизу проектов освоения лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий.

При этом согласно пункту 2 постановления Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 года N 404 "О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации" Минприроды России осуществляет государственное управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения.

Во исполнение части 3 статьи 87 Лесного кодекса Российской Федерации приказом Минприроды от 14 апреля 2009 года N 91 "Об утверждении лесохозяйственных регламентов лесничеств, лесопарков, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий" полномочия по утверждению лесохозяйственных регламентов лесничеств, лесопарков, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, возложены на Департамент государственной политики и регулирования в сфере охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Перечень особо охраняемых природных территорий, отнесенных к ведению Минприроды России, содержится в распоряжении Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2008 года N 2055-р.

Как следует из материалов дела, Пречистенское лесничество Ярославской области расположено на землях лесного фонда. На территории лесничества расположены особо охраняемые природные территории регионального значения, утвержденные постановлением Правительства Ярославской области от 1 июля 2010 года N 460-п "Об утверждении Перечня особо охраняемых природных территорий Ярославской области и о признании утратившими силу отдельных постановлений Администрации области и Правительства области", (таблица 4.1):

Государственный природный заказник - Болотная система Новленское (болота Новленское, Пыханское, Черное), Государственный природный заказник -Болото Исаковское, Государственный природный заказник -Болото Жарсковское, Государственный природный заказник - Козский, Ландшафтный ООПТ - Болото Большое Ескино, Памятник природы Березовая роща Красный мост, Памятник природы Березовая роща Подраменье, Памятник природы Болото Коварчино, Памятник природы Болото Хватовское, Памятник природы Зеленая зона рабочего поселка Пречистое, Памятник природы Зеленая зона у с. Семоновского, Памятник природы Истор р. Соти у дер. Яковцево, Памятник природы Урочище Красное, Памятник природы Урочище Сосняги у дер. Всехсвятское, Памятник природы Черничное болото.

Таким образом, из системного толкования положений законодательства следует, что Минприроды России утверждает лесохозяйственные регламенты лесничеств, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий федерального значения.

Учитывая изложенное, полномочия по утверждению лесохозяйственных регламентов лесничеств, расположенных на землях лесного фонда, при наличии на них особо охраняемых природных территорий регионального значения отнесены к Департаменту лесного хозяйства Ярославской области.

Проверяя оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что положения Лесохозяйственного регламента в части отнесения лесных участков, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий, к эксплуатационным лесам, противоречат положениям Лесного кодекса Российской Федерации, указав, что цели освоения эксплуатационных лесов не соответствуют целям создания особо охраняемых природных территорий.

Судебная коллегия в данной части с судом первой инстанции соглашается, исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 10 Лесного кодекса Российской Федерации леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса.

В числе категорий защитных лесов выделяются леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях (пункт 1 части 2 статьи 102 Лесного кодекса Российской Федерации), в том числе леса, расположенные на территориях государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, памятников природы, государственных природных заказников (часть 1 статьи 103 Лесного кодекса Российской Федерации).

Защитные леса в соответствии с частью 4 статьи 12 Лесного кодекса Российской Федерации подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.

Эксплуатационные леса имеют другие цели освоения: для устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов (часть 3 статьи 12 Лесного кодекса Российской Федерации).

В статье 2 Федерального закона N 33-ФЗ перечислены категории особо охраняемых природных территорий, к которым относятся, в том числе государственные природные заказники, природные парки, памятники природы.

В соответствии со статьями 21, 24, 27 Федерального закона N 33-ФЗ, на территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам. На территориях природных парков запрещается деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств природных парков. На территориях памятников природы и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение их сохранности.

В соответствии с таблицей 3 Лесохозяйственного регламента "Распределение лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов", часть лесных кварталов особо охраняемых природных территорий, отнесены к защитным лесам ("данные изъяты"), а часть - к эксплуатационным лесам ("данные изъяты") и другим видам лесов.

Неправомерное отнесение Лесохозяйственным регламентом лесных участков, включенных в состав особо охраняемой природной территории, к эксплуатационным лесам не соответствует целям их создания, поскольку допускает осуществление сплошных и выборочных рубок с целью заготовки древесины, размещение лесоперерабатывающей инфраструктуры и другие виды использования лесов без соблюдения ограничений, определенных федеральным и региональным законодательством.

Как следует из правовой позиции департамента лесного хозяйства Ярославской области в апелляционной инстанции, отнесение части лесов, расположенных на территории особо охраняемых природных территорий в границах Пречистенского лесничества, к эксплуатационным лесам, является следствием технической ошибки.

С учетом изложенного, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, правомерно признал его не действующим с указанного в решении суда времени.

Вместе с тем, поскольку в суде апелляционной инстанции нашло подтверждение несоответствие таблицы 3 Лесохозяйственного регламента в части отнесения лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях, к эксплуатационным лесам, положениям статей 111, 112 Лесного кодекса Российской Федерации, судебная коллегия считает необходимым решение Ярославского областного суда от 25 февраля 2022 года изменить, изложив резолютивную часть решения в следующей редакции:

"признать недействующим со дня вступления настоящего определения в законную силу лесохозяйственный регламент Пречистенского лесничества Ярославской области, утвержденный приказом департамента лесного хозяйства Ярославской области от 23 ноября 2018 года N 1109 в части отнесения в таблице 3 лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях к эксплуатационным лесам."

Таким образом жалоба департамента лесного хозяйства Ярославской области подлежит оставлению без удовлетворения.

Довод жалобы департамента лесного хозяйства Ярославской области о рассмотрении дела без привлечения в качестве заинтересованного лица Минприроды России не может служить основанием для отмены постановленного судебного акта, поскольку в данном случае судом вопрос о правах и обязанностях указанного лица не разрешался.

Иные доводы апелляционной жалобы сводятся к иной оценке представленных в материалы дела доказательств, исследованных в полном соответствии с процессуальным законом, выводов суда первой инстанции не опровергают, не содержат оснований, влекущих отмену судебного решения.

Руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ярославского областного суда от 25 февраля 2022 года изменить, изложив резолютивную часть решения в следующей редакции:

"признать недействующим со дня вступления настоящего определения в законную силу лесохозяйственный регламент Пречистенского лесничества Ярославской области, утвержденный приказом департамента лесного хозяйства Ярославской области от 23 ноября 2018 года N 1109 в части отнесения в таблице 3 лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях к эксплуатационным лесам."

В остальной части решение Ярославского областного суда от 25 февраля 2022 года оставить без изменения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий:

Судьи: