Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 14 июля 2022 г. по делу N 66а-2167/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Селиверствой И.В, судей Щербаковой Н.В. и Константиновой Ю.П, при секретаре Молотиевской В.Н, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-1190/2021 по административному исковому заявлению Гоцко Юрия Владимировича о признании недействующим решения Совета депутатов городского округа Сергиев Посад Московской области от 1 июля 2021 года N 38/01-МЗ "Об утверждении генерального плана Сергиево-Посадского городского округа Московской области" в части внесения в графическую и текстовую часть сведений о зонах охраны, установленных решением исполнительного комитета Московского областного Совета народных депутатов от 12 июня 1986 года N 826/20 "Об установлении зон охраны памятника культуры - Древнего города Радонеж в Загорском районе"

по апелляционной жалобе Гоцко Юрия Владимировича на решение Московского областного суда от 28 января 2022 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Константиновой Ю.П, объяснения представителя административного истца Хрипунова К.Н, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области Семионичева А.С, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Григорьева Д.А, полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Совета депутатов Сергиево-Посадского городского округа Московской области от 1 июля 2021 года N 38/01-МЗ утвержден Генеральный план Сергиево-Посадского городского округа Московской области (далее - Генеральный план).

Постановлением администрации Сергиево-Посадского городского округа Московской области от 18 июня 2021 года N 885-ПГ утверждены Правила землепользования и застройки территории (части территории) Сергиево-Посадского городского округа Московской области в редакции действовавших ранее и утвержденных решением Совета депутатов Сергиево-Посадского городского округа Московской области от 19 декабря 2019 года N 13/14-МЗ Правил землепользования и застройки территории (части территории) Сергиево-Посадского городского округа Московской области.

Постановлением администрации Сергиево-Посадского городского округа Московской области от 6 июля 2021 года N 991-ПГ внесены изменения в Правила землепользования и застройки территории (части территории) с изложением их в новой редакции (далее - Правила землепользования и застройки).

Гоцко Ю.В. обратился в Московский областной суд с уточненным в ходе рассмотрения дела административным исковым заявлением о признании недействующим Генерального плана в части внесения в графическую и текстовую часть сведений о зонах охраны, установленных решением исполнительного комитета Московского областного Совета народных депутатов (далее - Исполкома Мособлсовета) от 12 июня 1986 года N 826/20 "Об установлении зон охраны памятника культуры - Древнего города Радонеж в Загорском районе", о признании недействующим Правил землепользования и застройки в части отнесения территории земельных участков товарищества собственников недвижимости садовых участков (далее - ТСН СУ) "Радонежские просторы" к территориальной зоне СХ-3 зоне регулирования застройки (далее - ЗРЗ) Р-8 и о возложении на административных ответчиков обязанности исключить из графической и текстовой части Генерального плана сведения о зонах охраны, установленных решением Исполкома Мособлсовета от 12 июня 1986 года N826/20 "Об установлении зон охраны памятника археологии - Древний город Радонеж в Загорском районе"; установить для территории коттеджного поселка (далее - КП) "Радонежские Просторы" территориальную зону, предусматривающую вид разрешенного использования земельного участка "для ведения гражданами садоводства", код классификатора 13.2.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что ему на праве собственности принадлежит недвижимое имущество, расположенное в границах городского округа Сергиев Посад, а именно: земельный участок с кадастровым номером N по адресу: "адрес", восточная часть кадастрового квартала N N площадью "данные изъяты" кв.м, а также находящийся на этом участке жилой дом с кадастровым номером N площадью "данные изъяты" кв.м. С 2011 года административный истец является членом садового товарищества "Радонежские Просторы", образованного в соответствии с Федеральным законом от 15 апреля 1998 года N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (утратил силу), осуществляет уплату членских и целевых взносов, осуществляет уплату соответствующих налоговых начислений на указанное недвижимое имущество.

В связи с принятием и утверждением обжалуемых нормативно-правовых актов административный истец лишен права выбора вида разрешенного использования земельного участка, соответствующего хозяйственной деятельности, фактически осуществляемой на принадлежащем ему земельном участке с 2011 года в границах территории дачного поселка "Радонежские просторы".

Так, согласно графической части Генерального плана территория КП "Радонежские Просторы" на карте 9.2.7 "Карта границ земель сельскохозяйственного назначения с отображением особо ценных сельскохозяйственных угодий и мелиорируемых земель обозначена числовым идентификатором 11.99 именно как коттеджный поселок; на карте 9.1.4 "Карта функциональных зон муниципального образования" территория КП "Радонежские Просторы" отнесена к функциональной зоне Р-9 "зона осуществления историко-культурной деятельности"; на карте 9.2.10 "Карта границ, территорий, зон охраны и защитных зон объектов культурного наследия" КП "Радонежские Просторы" входит в границы памятника 1.15 "Древний Радонеж XIV-XV в.в. (достопримечательное место)".

Текстовая часть Генерального плана (Том 3 "ОКН Сергиево Посадский городской округ") содержит сведения об утверждении границ территорий объектов культурного наследия: "Древний Радонеж, XIV-XV вв. (достопримечательное место)" в соответствии с распоряжением Министерства культуры Московской области от 20 мая 2014 года N 199-р "Об утверждении границ территории объекта культурного наследия федерального значения достопримечательного места "Древний Радонеж, XIV-XV вв.", расположенного в Сергиево-Посадском муниципальном районе Московской области", приказом Министерства культуры Российской Федерации от 8 июля 2015 года N 1939 "Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным в границах территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место "Древний Радонеж, XIV-XV вв.", расположенного в Московской области". Утверждены зоны охраны объектов культурного наследия: Крепость Радонеж, XIV-XV вв. в соответствии с решением Исполкома Мособлсовета от 12 июня 1986 года N 826/20 "Об установлении зон охраны памятника культуры - Древнего города Радонеж в Загорском районе".

Полагает, что сведения о зонах охраны, установленных решением Исполкома Мособлсовета от 12 июня 1986 года N 826/20, должны быть исключены из текстовой и графической части генерального плана городского округа Сергиев Посад, поскольку объект культурного наследия с наименованием "Древний город Радонеж" на государственной охране не состоит и не внесен в перечень объектов культурного наследия федерального значения; границы зон его охраны в натуре не вынесены, сведения о границах территории памятника, его зон охраны, ограничения в использовании земельных участков в государственном кадастре недвижимости отсутствуют. В реестре зарегистрирован иной объект культурного наследия федерального значения - достопримечательное место "Древний Радонеж XIV-XV вв." (регистрационный номер N).

Распоряжением Министерства культуры Московской области от 20 мая 2014 года N 199-р утверждены границы территории Достопримечательного места.

Приказом Министерства культуры России от 8 июля 2015 года N 1939 утверждены требования к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории Достопримечательного места.

Таким образом, в настоящее время зоны охраны памятника культуры - Древнего города Радонеж в Загорском районе, утвержденные решением Исполкома Мособлсовета от 12 июня 1986 года N 826/20, не соответствуют действующему законодательству в части установления не предусмотренных законом зон охраны и отсутствия требований к градостроительным регламентам.

Кроме того, при проведении публичных слушаний по вопросам корректировки утверждаемого Генерального плана в адрес административного ответчика направлялись возражения и замечания, которые зафиксированы в протоколе проведения публичных слушаний от 28 декабря 2020 года N 1. Однако в утвержденном обжалуемом Генеральном плане направленные предложения и замечания не отражены. Мотивированный отказ от принятия предложений и замечаний заявителю не направлен.

Определением Московского областного суда от 28 января 2022 года требования Гоцко Ю.В. об оспаривании постановления администрации Сергиево-Посадского городского округа Московской области от 6 июля 2021 года N 991-ПГ "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки территории (части территории) Сергиево-Посадского городского округа Московской области" выделены в отдельное производство, дело по административному иску в указанной части передано для разрешения по существу в Сергиево-Посадский городской суд Московской области.

Решением Московского областного суда от 28 января 2022 года в удовлетворении административного иска о признании недействующим решения Совета депутатов городского округа Сергиев Посад Московской области от 1 июля 2021 года N 38/01-МЗ "Об утверждении генерального плана Сергиево-Посадского городского округа Московской области" в части внесения в графическую и текстовую часть сведений о зонах охраны, установленных решением исполнительного комитета Московского областного Совета народных депутатов от 12 июня 1986 года N 826/20 "Об установлении зон охраны памятника культуры - Древнего города Радонеж в Загорском районе", отказано.

Не согласившись с постановленным решением, 1 марта 2022 года представитель административного истца по доверенности Хрипунов К.Н. подал апелляционную жалобу, в которой просит судебный акт отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме, ссылаясь на допущенные судом нарушения норм материального и процессуального права.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указано на недоказанность утверждения административного ответчика о том, что земельный участок административного истца находится в зоне охраны памятника культуры - Древнего города Радонеж в Загорском районе, поскольку реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и Единый государственный реестр недвижимости не содержат сведений о таком памятнике и его зонах охраны. При этом, границы территории и зоны охраны объекта культурного наследия федерального значения с наименованием - "Крепость Радонеж XIV-XV вв." не утверждены. Соответственно при утверждении Генерального плана и Правил землепользования и застройки у административных ответчиков отсутствовали законные основания внесения сведений о расположении земельного участка административного истца в зоне действия ограничений.

В соответствии с Генеральным планом земельный участок административного истца отнесен к функциональной зоне Р-9 - зона осуществления историко-культурной деятельности, в соответствии с Правилами землепользования и застройки - к территориальной зоне СХ-3 ЗРЗ Р-8, допускающих осуществлять капитальный ремонт существующих зданий, строений, сооружений. Между тем, ограничения прав административного истца на землю не зарегистрированы и в соответствии с действующим законодательством административный истец вправе использовать земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения для ведения садоводства с отнесением земельного участка к территориальной зоне СХ-2.

Полагает необоснованным выделение в отдельное производство для самостоятельного рассмотрения Сергиево-Посадским городским судом административного дела по иску об оспаривании Правил землепользования и застройки, утверждение которых администрацией Сергиево-Посадского городского округа обусловлено их полным соответствием Правилам, ранее утвержденным Советом депутатов городского округа.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, участвовавшим в деле прокурором, представителями Совета депутатов Сергиево-Посадского городского округа, Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области (далее - Мособлархитектура), Главного Управления культурного наследия Московской области поданы письменные возражения.

Административный истец, представители Совета депутатов Сергиево-Посадского городского округа, администрации Сергиево-Посадского городского округа, Главного Управления культурного наследия Московской области, Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области, явка которых по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились; ходатайств об отложении судебного заседания не заявили.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие участвующих в деле лиц.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Как установлено судом первой инстанции, Гоцко Ю.В. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью - "данные изъяты" кв. м, расположенного по адресу: "адрес", восточная часть кадастрового квартала N, в границах дачного поселка "Радонежские просторы", а также находящегося на этом земельном участке жилого дома с кадастровым номером N площадью "данные изъяты" кв. м.

В соответствии со сведениями Единого государственного реестра недвижимости принадлежащий истцу земельный участок с кадастровым номером N отнесен к категории земель "земли сельскохозяйственного назначения", имеет вид разрешенного использования "для сельскохозяйственного производства".

В соответствии с Генеральным планом земельный участок административного истца отнесен к зоне осуществления историко-культурной деятельности "Р-9", предназначенной для осуществления исторической деятельности на территории объектов культурного наследия, состоящих на государственной охране, включающие территории памятников, ансамблей (объекты архитектуры, истории, монументального искусства), территории зон охраны объектов культурного наследия, территории зон охраняемого ландшафта, в соответствии с установленным режимом использования этих территорий. Параметры развития территории в границах данной зоны определяются режимами и регламентами использования территорий, установленными в проектах зон охраны объектов культурного наследия.

С учетом изложенного, административный истец является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.

Проанализировав положения части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статей 24, 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 35 Устава Сергиево-Посадского городского округа Московской области, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят уполномоченным органом - Советом депутатов Сергиево-Посадского городского округа в пределах его компетенции, опубликован, надлежащим образом доведен до всеобщего сведения и вступил в законную силу в соответствии с федеральным законодательством.

Названные обстоятельства административным истцом не оспариваются.

Доводы апелляционной жалобы относительно того, что при принятии оспариваемого им Генерального плана не были учтены его предложения, и ему не дан мотивированный ответ, подлежат отклонению.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, возможность участвовать в обсуждении проекта Генерального плана, представить свои замечания и предложения была реализована всеми заинтересованными лицами, в частности Гоцко Ю.В.

Поступившие в ходе проведения публичных слушаний замечания и предложения были отражены в протоколах и направлены в Комитет по архитектуре и градостроительству Московской области для учета и принятия решения.

Регламентация градостроительной деятельности, как указывает Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 28 марта 2017 года N 10-П, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Так, согласно части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный характер. Конституционный Суд Российской Федерации подчеркивает, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Замечания и предложения, поступившие в ходе публичных слушаний, по своей правовой природе не могут носить императивный характер, являются основанием для подготовки рекомендаций и им предшествуют.

В силу изложенного вывод суда первой инстанции о соблюдении уполномоченным органом местного самоуправления порядка организации и проведения публичных слушаний является правомерным.

В этой связи тот факт, что предложение Гоцко Ю.В. относительно функционального зонирования земель кадастрового квартала ТСН СУ "Радонежские просторы" (учесть в зоне СХ-2 (ЗРЗ-Р3) - вид разрешенного использования - "ведение садоводства") не было реализовано, основанием для признания Генерального плана недействующим в оспариваемой части являться не может.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемый заявителем в части Генеральный план не противоречит нормам законодательства, имеющего большую юридическую силу, не нарушает прав и свобод административного истца.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда первой инстанции ввиду следующего.

В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В силу части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Правовое регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия народов Российской Федерации осуществляется Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ).

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 33 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера (в случае, если интерьер объекта культурного наследия относится к его предмету охраны), нарушения установленного порядка их использования, незаконного перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

Государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя, в том числе разработку, согласование и утверждение в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом, проектов зон охраны объектов культурного наследия, а также согласование решений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о предоставлении земель и об изменении их правового режима.

Согласно статье 34 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта (пункт 1).

Охранная зона объекта культурного наследия - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель и земельных участков, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель и земельных участков, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений (пункт 2).

Решения об установлении, изменении зон охраны объектов культурного наследия, в том числе объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (за исключением зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), принимаются, требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются на основании проектов зон охраны объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации. Решение о прекращении существования указанных зон охраны объектов культурного наследия принимается органом государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 3).

Положение о зонах охраны объектов культурного наследия, включающее в себя порядок разработки проекта зон охраны объекта культурного наследия, проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, требования к режимам использования земель и земельных участков и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон устанавливаются Правительством Российской Федерации (пункт 4).

В соответствии со статьей 56 Земельного кодекса Российской Федерации права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным настоящим Кодексом, федеральными законами (пункт 1).

Могут устанавливаться ограничения использования земельных участков в зонах с особыми условиями использования территорий (пункт 2).

Ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления, решением суда, а ограничения, указанные в подпункте 1 пункта 2 настоящей статьи, в результате установления зон с особыми условиями использования территорий в соответствии с настоящим Кодексом (пункт 3).

Ограничение прав на землю подлежит государственной регистрации в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами (пункт 6).

Согласно пункту 4 статьи 99 Земельного кодекса Российской Федерации в целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия. В пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры.

При рассмотрении административного дела установлено, что постановлением Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 года N 1327 "О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР" утвержден список памятников культуры согласно Приложению N 1, подлежащих охране как памятники государственного значения, в частности объект "Крепость Радонеж, XIV-XV вв." расположенный в селе Радонеж Загорского района Московской области принят на государственную охрану как памятник археологии.

Решением Исполкома Мособлсовета от 12 июня 1986 года N 826/20 установлены зоны охраны памятника культуры - Древнего города Радонеж в Загорском районе и режимы содержания данной территории.

В соответствии с данным решением (раздел "Режимы содержания зон охраны древнего города Радонежа") на территориях памятника устанавливается строгий режим использования, включающий все ограничения, наложенные на охранную зону.

На территориях Древнего города Радонеж и с. Воздвиженское запрещается: строительство частных домов и хозяйственных построек на новых участках; строительство частных домов и сооружений из кирпича, бетона и других нехарактерных для сел материалов, строительство гаражей и других хозяйственных построек у ограды вдоль улицы и на красной линии.

В охранной зоне независимо от принадлежности земель запрещается:

- уничтожение и повреждение памятников архитектуры, истории, археологии и памятников природы;

- уничтожение межевых знаков и знаков указателей;

- отвод земельных участков для размещения любого строительства и расширение существующих;

- отвод земельных участков под учреждения отдыха и коллективные сады;

- строительство любого назначения: жилого, промышленного, сельскохозяйственного, подсобных хозяйств и т.д.;

- прокладка автодорог, железных дорог и дорог любого покрытия, линий электропередач, газа и нефтепроводов и др. наземных и подземных коммуникаций;

- строительство гидротехнических сооружений;

- ремонт и возобновление существующих объектов: зданий, строений, дорог, подземных и наземных коммуникаций без согласования с органами охраны памятников;

- разработка месторождений всех видов полезных ископаемых и какая-либо иная деятельность, связанная с разработкой карьеров;

- добыча организациями и частными лицами песка, гравия, дерна и др. материалов; в том числе:

- геологическое бурение и другие земляные работы, осуществляемые в рамках практики студентов;

- движение и стоянка механизированного транспорта вне предусмотренных мест, для чего необходимо установить у выхода дорог на автомагистраль знаки, препятствующие проезду;

- захламление угодий, оврагов и др. территорий.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 марта 2014 года N 426-р объект культурного наследия "Древний Радонеж, XIV - XV вв.", расположенный в Сергиево-Посадском муниципальном районе Московской области, отнесен к объектам культурного наследия федерального значения и установлен его вид - достопримечательное место.

Границы территории объекта культурного наследия федерального значения достопримечательного места "Древний Радонеж, XIV - XV вв." утверждены распоряжением Министерства культуры Московской области от 20 мая 2014 года N 199-р.

На основании приказа Министерства культуры России от 25 июля 2014 года N 1468 объект культурного наследия федерального значения "Древний Радонеж, XIV - XV вв." зарегистрирован в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации за номером N

В соответствии с подпунктом 1 пункта 3 статьи 5.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ приказом Министерства культуры Российской Федерации от 28 июля 2015 года N 1939 утверждены требования к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место "Древний Радонеж, XIV - XV вв.".

На момент принятия указанных нормативных актов действовало Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации", утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года N 315 (далее - Положение N 315), в соответствии с положениями пункта 2 которого на сопряженной с объектом культурного наследия территории может быть установлена одна или несколько зон охраны: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Согласно пункту 10 Положения N 315 особый режим использования земель и градостроительный регламент в границах охранной зоны устанавливаются с учетом следующих требований: запрещение строительства, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и восстановление (регенерацию) историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия; ограничение капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства и их частей, в том числе касающееся их размеров, пропорций и параметров, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решений, особенностей деталей и малых архитектурных форм; ограничение хозяйственной деятельности, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия, в том числе запрет или ограничение размещения рекламы, вывесок, построек и объектов (автостоянок, временных построек, киосков, навесов и т.п.), а также регулирование проведения работ по озеленению; обеспечение визуального восприятия объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде, в том числе сохранение и восстановление сложившегося в природном ландшафте соотношения открытых и закрытых пространств; иные требования, необходимые для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом и ландшафтном окружении.

В пункте 11 Положения N 315 перечислены аналогичные требования для установления режима использования земель и градостроительного регламента в границах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности.

Требования к установлению режима использования земель и градостроительного регламента в границах зоны охраняемого природного ландшафта прописаны в пункте 12 Положения N 315.

В соответствии с пунктом 18 Положения N 315 ограничения (обременения) прав на земельные участки, возникающие на основании решения об установлении зон охраны объекта культурного наследия, подлежат государственной регистрации.

В Положении N 315 указано, что утвержденные границы зон охраны объекта культурного наследия, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон обязательно учитываются и отображаются в документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки, документации по планировке территории (абзац 2 пункта 20).

В пунктах 28 и 29 Положения N 315 установлено, что изменение зон охраны объекта культурного наследия, в том числе их границ, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон, осуществляется путем разработки нового проекта зон охраны объекта культурного наследия в порядке, установленном настоящим Положением.

Соблюдение режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах зон охраны объектов культурного наследия является обязательным при осуществлении градостроительной, хозяйственной и иной деятельности.

Впоследствии Правительством Российской Федерации принято постановление от 12 сентября 2015 года N 972 "Об утверждении положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации" (далее - Положение N 972), которым установлены аналогичные требования по установлению режимов использования земель в границах охранных зон и введено правило о том, что в случае распространения на одну и ту же территорию в границах зон охраны объекта культурного наследия разных режимов использования земель и градостроительных регламентов на указанной территории действуют более строгие режимы использования земель и градостроительные регламенты вне зависимости от уровня и даты принятия акта органа государственной власти, утвердившего указанные режимы использования земель, требования к градостроительным регламентам и категории историко-культурного значения объекта культурного наследия (пункт 24).

Судом первой инстанции установлено, что требования к градостроительным регламентам, установленные решением Исполкома Мособлсовета от 12 июня 1986 года N 826/20, являются более строгими по отношению к требованиям градостроительных регламентов, установленных приказом Министерства культуры Российской Федерации от 28 июля 2015 года N 1939.

В соответствии с приобщенными в материалы дела доказательствами, в частности выкопировкой из Генерального плана, земельный участок административного истца с кадастровым номером N отнесен к зоне Р-9 - "зона осуществления историко-культурной деятельности", параметры развития которой определяются режимами и регламентами использования территорий, установленных в проектах зон охраны объектов культурного наследия.

По мнению административного истца, его права нарушены отображением в Генеральном плане охранных зон объекта культурного наследия, установленных решением Исполкома Мособлсовета от 12 июня 1986 года N 826/20, в отношении объекта культурного наследия, имеющего наименование - "Древний город Радонеж в Загорском районе", поскольку его земельный участок указан в пределах границ данных зон. При этом, Древний город Радонеж как объект культурного наследия на государственной охране не состоит, а в реестре зарегистрирован объект культурного наследия федерального значения в виде достопримечательного места с наименованием "Древний Радонеж XIV - XV вв.".

Доводы административного истца в указанной части являются несостоятельными по следующим основаниям.

Генеральный план городского округа содержит положение о территориальном планировании и картографический материал (часть 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации), карты отображают территории объектов культурного наследия, зоны с особыми условиями использования территорий (подпункты 6 и 7 части 8 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В материале по обоснованию Генерального плана приведен перечень объектов культурного наследия, расположенных на территории городского округа, в котором указаны объекты культурного наследия федерального, регионального значения, выявленные объекты культурного наследия, а также содержатся сведения об утверждении границ территорий объектов культурного наследия, в частности достопримечательного места - "Древний Радонеж, XIV - XV вв." в соответствии с распоряжением Министерства культуры Московской области от 20 мая 2014 года N 199-р "Об утверждении границ территории объекта культурного наследия федерального значения достопримечательного места "Древний Радонеж, XIV - XV вв.", расположенного в Сергиево-Посадском муниципальном районе Московской области", приказом Министерства культуры Российской Федерации от 8 июля 2015 года N 1939 "Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным в границах территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место "Древний Радонеж, XIV - XV вв.", расположенного в Московской области".

Кроме того, в разделе 5 (Утвержденная документация по охране объектов культурного наследия на территории Сергиево-Посадского городского округа, том 3 "ОКН Сергиево Посадский городской округ") перечислены утвержденные зоны охраны объектов культурного наследия, в частности решением Исполкома Мособлсовета от 12 июня 1986 года N 826/20 "Об установлении зон охраны памятника культуры - Древнего города Радонеж в Загорском районе" с указанием на их отношение к памятнику археологии "Крепость Радонеж, XIV - XV вв.".

Вопреки позиции административного истца ссылка на данный памятник археологии в материалах по обоснованию Генерального плана не ставит под сомнение факт установленных зон охраны объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательного места "Древний Радонеж, XIV-XV вв.".

Так, приведенное выше решение Исполкома Мособлсовета от 12 июня 1986 года N 826/20 "Об установлении зон охраны памятника культуры - Древнего города Радонеж в Загорском районе" ранее являлось предметом судебной проверки и признано соответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую силу, вступившим в законную силу решением Московского областного суда от 4 октября 2013 года. В определении Верховного Суда Российской Федерации от 19 сентября 2014 года N 4-АПГ14-3, которым решение суда от 4 октября 2013 года суда оставлено без изменения, установлено, что проект "Древний город Радонеж в Загорском районе", представляя собой документацию в текстовой форме (пояснительная записка) и в виде карт (схем), содержащую описание границ проектируемых зон, разработан трестом "Мособлстройреставрация" по заказу Производственного бюро по охране памятников Московской области и был согласован с Министерством культуры РСФСР (11 марта 1986 года N 17-18-СБ) и Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры (11 марта 1986 года N 6-86). Целями проекта зон охраны Древнего города Радонеж являются создание условий для полного сохранения памятников, ландшафта и исторической среды Радонежа во всем их единстве и установление режимов ограниченной хозяйственной деятельности на этой уникальной территории, что и обусловило формирование объединенной охранной зоны для группы памятников. При этом в ходе археологических, историко-архивных и ландшафтных исследований территории, сопряженной с территорией памятника "Крепость Радонеж", было выявлено еще 287 объектов культурного наследия, которые также вошли в указанную охранную зону.

Таким образом, материалы по обоснованию Генерального плана в виде карт отображают зоны с особыми условиями использования территорий (карта 9.2.10 "Карта границ территорий, зон охраны и защитных зон объектов культурного наследия"). Отображение зон произведено с учетом приведенных выше распоряжения Министерства культуры Московской области от 20 мая 2014 года N 199-р, приказа Министерства культуры Российской Федерации от 8 июля 2015 года N 1939 и решения Исполкома Мособлсовета от 12 июня 1986 года N 826/20, что согласуется с принципом осуществления градостроительной деятельности, направленной на соблюдение при ее осуществлении требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, что свидетельствует о внесении сведений о границах территории достопримечательного места "Древний Радонеж, XIV - XV вв.", зон охраны объектов культурного наследия в оспариваемом нормативном правовом акте с соблюдением требований актов большей юридической силы.

Правовая позиция административного истца основана также на отсутствии в Едином государственном реестре недвижимости сведений о границах зон охраны объектов культурного наследия и соответствующих ограничениях, зарегистрированных в установленном порядке.

Между тем, в пункте 16 Положения N 972 имеется указание на то, что отсутствие в государственном кадастре недвижимости сведений, указанных в настоящем пункте, не является основанием для несоблюдения требований к осуществлению деятельности в границах зон охраны объектов культурного наследия.

Пунктом 8 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации" (далее - Закон N 342-ФЗ), установлено, что до 1 января 2028 года зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН), если такие зоны установлены до дня официального опубликования настоящего Федерального закона одним из следующих способов:

1) решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принятым в соответствии с законодательством, действовавшим на день принятия этого решения;

2) согласованием уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории в соответствии с законодательством, действовавшим на день данного согласования, в случае, если порядок установления зоны был предусмотрен указанным законодательством;

3) нормативным правовым актом, предусматривающим установление зон с особыми условиями использования территорий в границах, установленных указанным актом, без принятия решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении таких зон либо согласования уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории;

4) решением суда.

Как было установлено судом первой инстанции, охранные зоны установлены в 1986 году приведенным выше нормативным актом.

Согласно пункту 9 статьи 26 Закона N 342-ФЗ в случаях, если это предусмотрено законодательством, действовавшим на день установления зоны с особыми условиями использования территории, указанной в части 8 настоящей статьи, такая зона считается установленной при условии, что установлено или утверждено описание местоположения границ такой зоны в текстовой и (или) графической форме или границы такой зоны обозначены на местности.

В соответствии с распоряжением Министерства культуры Московской области от 20 мая 2014 года N 199-р, приказом Министерства культуры Российской Федерации от 8 июля 2015 года N 1939 и решением Исполкома Мособлсовета от 12 июня 1986 года N 826/20 границы зон охраны, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон в отношении объекта культурного наследия "Древний Радонеж, XIV-XV вв." имеют детальное описание их местоположения в текстовой и графической форме.

В соответствии с пунктом 10 статьи 26 Закона N 342-ФЗ зоны с особыми условиями использования территорий, которые установлены до дня официального опубликования настоящего Федерального закона нормативными правовыми актами или решениями об их установлении, при соблюдении условий, указанных в частях 8 и 9 настоящей статьи, считаются установленными вне зависимости от соответствия решений об их установлении требованиям, установленным в соответствии со статьей 106 Земельного кодекса (в редакции настоящего Федерального закона). Внесение изменений в указанные решения или принятие новых решений об установлении таких зон и (или) их границ в соответствии с требованиями Земельного кодекса (в редакции настоящего Федерального закона) не требуется, за исключением случая, предусмотренного частью 11 настоящей статьи.

Таким образом, положениями Закона N 342-ФЗ урегулированы вопросы признания зон охраны, сведения о которых не внесены в ЕГРН, поскольку создание зоны охраны, влекущее за собой ограничения по использованию земельного участка, обусловлено фактом существования объекта культурного наследия.

Аналогичная правовая позиция о применении переходных положений Закона N 342-ФЗ ранее уже была отражена в кассационном определении Верховного Суда Российской Федерации от 31 июля 2019 года N 18-КА19-31.

При таких данных, проанализировав приведенные выше нормы материального права и оценив собранные по делу доказательства в их совокупности, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных административным истцом требований.

Доводы апелляционной жалобы о неверном определении и применении судом первой инстанции процессуальных требований Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации о подсудности заявленных Гоцко Ю.В. требований в части оспаривания Правил землепользования и застройки, подлежат отклонению.

Определением Московского областного суда от 28 января 2022 года административное дело в части требований Гоцко Ю.В. об оспаривании постановления администрации Сергиево-Посадского городского округа Московской области от 6 июля 2021 года N 991-ПГ "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки территории (части территории) Сергиево-Посадского городского округа Московской области" передано для рассмотрения по подсудности в Сергиево-Посадский городской суд Московской области со ссылкой на положения статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Данное определение суда не обжаловано, в связи с чем у судебной коллегии отсутствуют основания для его оценки и приведенный довод основанием отмены судебного решения быть не может.

При таких обстоятельствах, доводы апелляционной жалобы не содержат правовых оснований для отмены обжалуемого решения суда, основаны на неверном толковании действующего законодательства Российской Федерации.

Доводы апелляционной жалобы повторяют позицию административного истца, и им дана надлежащая оценка судом первой инстанции в обжалуемом решении, с которыми судебная коллегия оснований не согласиться не находит.

Выводы суда основаны на правильном применении норм материального права, соответствуют материалам дела и фактическим обстоятельствам.

Нарушений норм процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, судом не допущено.

С учетом изложенного, решение суда является законным и обоснованным, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке в том числе по доводам апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Московского областного суда от 28 января 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Гоцко Юрия Владимировича - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи