Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 08 июня 2022 г. по делу N 8а-3722/2022[88а-4868/2022]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зайцевой О.А.

судей Ровенко П.А, Римского Я.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи кассационную жалобу Тындинской городской Думы Амурской области на решение Амурского областного суда от 20 сентября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 20 января 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Железняков И.А. об оспаривании решения Тындинской городской Думы от 15 мая 2021 года N 358-Р-ТГД-VII "Об утверждении Положения "Об аппарате Тындинской городской Думы" и его структуре".

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А, выслушав возражения относительно доводов кассационной жалобы Железнякова И.А. и его представителя Железняковой В.В, а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Нишоновой Ф.А, полагавшей, что оснований для отмены или изменения решения и апелляционного определения не имеется, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Тындинской городской Думой Амурской области (далее - Тындинская городская Дума) 15 мая 2021 года принято решение N 358-Р-ТГД-VII "Об утверждении Положения "Об аппарате Тындинской городской Думы" (далее - Решение от 15 мая 2021 года N 358-Р-ТГД-VII), которое было опубликовано в официальном периодическом печатном издании - газете "Авангард" от 17 мая 2021 года, N 10 (54).

Пунктом 1 Решения от 15 мая 2021 года N 358-Р-ТГД-VII утверждено Положение "Об аппарате Тындинской городской Думы" и его структуре" (Приложение 1); пунктом 2 - Структура и штатная численность аппарата Тындинской городской Думы (Приложение 2); пунктами 3 и 4 - председателю Тындинской городской Думы поручено привести правовые акты по вопросам работы аппарата Тындинской городской Думы в соответствие с настоящим решением, а также провести необходимые организационно-штатные мероприятия, направленные на реализацию данного решения; пунктом 5 - признаны утратившими силу: решение Тындинской городской Думы от 9 октября 2018 года N 16-Р-ТГД-VII "Об утверждении Положения "Об аппарате Тындинской городской Думы" и его структуре", решение Тындинской городской Думы от 17 ноября 2018 года и N 26-Р-ТГД-VII "О внесении изменений в Положение "Об аппарате Тындинской городской Думы", утверждённое решением Тындинской городской Думы от 9 октября 2018 года N 16-Р-ТГД-VII", решение Тындинской городской Думы от 21 декабря 2019 года N 209-Р-ТГД-VII "О внесении изменений в Положение "Об аппарате Тындинской городской Думы", утверждённое решением Тындинской городской Думы от 9 октября 2018 года N 16-Р-ТГД-VII"; пунктом 6 - поручено опубликовать Решение от 15 мая 2021 года N 358-Р-ТГД-VII в официальном периодическом печатном издании города Тынды - газете "Авангард" и разместить его на официальном сайте Администрации города Тынды в сети "Интернет" (gorod.tynda.ru); пунктом 7 - определено, что Решение от 15 мая 2021 года N 358-Р-ТГД-VII вступает в силу со дня его опубликования; пунктом 8 - контроль за исполнением указанного решения возложен на председателя Тындинской городской Думы Магарламова И.Ю.

Железняков И.А, занимающий с 17 октября 2018 года должность руководителя аппарата Тындинской городской Думы, обратился в Амурский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Решения от 15 мая 2021 года N 358-Р-ТГД-VII, ссылаясь на то, что данный нормативный правовой акт противоречит положениям Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ), Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и Устава города Тынды, принятого решением Тындинской городской Думы от 26 декабря 2014 года N 221-Р-ТГД-VI (далее - Устав).

Решением Амурского областного суда от 20 сентября 2021 года административное исковое заявление Железнякова И.А. удовлетворено частично: признан недействующим со дня принятия (с 15 мая 2021 года), пункт 1 Решения от 15 мая 2021 года N 358-Р-ТГД-VII и Приложение N 1 к Решению от 15 мая 2021 года N 358-Р-ТГД-VII "Положение об аппарате Тындинской городской Думы".

Кроме того, определением Амурского областного суда от 20 сентября 2021 года административные исковые требования Железнякова И.А. в части оспаривания Приложения N 2 к Решению от 15 мая 2021 года N 358-Р-ТГД-VII, а также пунктов 2-8 Решения N 358-Р-ТГД-VII выделены в отдельное производство и направлены по подсудности в Тындинский районный суд Амурской области.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 20 января 2022 года решение Амурского областного суда от 20 сентября 2021 года оставлено без изменения, апелляционная жалоба Тындинской городской Думы - без удовлетворения.

18 апреля 2022 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба административного ответчика, поданная 31 марта 2022 года через Амурский областной суд, в которой ставится вопрос об отмене решения суда первой инстанции и апелляционного определения в связи с допущенным судами неправильным применением норм материального права, а также о принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных административных исковых требований.

Представители Тындинской городской Думы и администрации города Тынды, которые были извещены о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Таких оснований для отмены или изменения решения Амурского областного суда от 20 сентября 2021 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 20 января 2022 года по результатам рассмотрения кассационной жалобы с административным делом судебной коллегией по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не установлено.

Согласно части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых примёнен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В силу положений части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

- нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление (пункт 1);

- соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу (пункт 2);

- соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (пункт 3).

Частью 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ предусмотрено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Частью 13 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ установлено, что нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

В силу пункта 2 части 4 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ глава муниципального образования подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования.

Положения, регулирующие порядок направления нормативных правовых актов, принятых Тындинской городской Думой, для подписания высшему должностному лицу города Тынды - мэру города Тынды, а также его полномочия по подписанию и обнародованию таких нормативных правовых актов, закреплены в статьях 49 и 98 Устава.

Так, из содержания пункта 2 части 1 статьи 49 Устава прямо следует, что мэр города Тынды подписывает и обнародует в порядке, установленном Уставом, нормативные правовые акты, принятые Тындинской городской Думой.

Нормативный правовой акт, принятый Тындинской городской Думой, направляется мэру города Тынды для подписания и опубликования в течение 10 дней; мэр города Тынды имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом города Тынды; в этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в Тындинскую городскую Думу с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений; если мэр города Тынды отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается Тындинской городской Думой; если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов Тындинской городской Думы, он подлежит подписанию мэром города Тынды в течение семи дней и обнародованию (часть 6 статьи 98 Устава).

В соответствии с абзацами вторым части 6 статьи 33 Устава аппарат Тындинской городской Думы осуществляет свою деятельность в соответствии с Положением, утверждаемым решением Тындинской городской Думы.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, а также следует из материалов настоящего административного дела, пунктом 1 Решения от 15 мая 2021 года N 358-Р-ТГД-VII, которое 17 мая 2021 года было опубликовано в официальном периодическом печатном издании города Тынды - газете "Авангард" (N 10 (54)), утверждено Положение "Об аппарате Тындинской городской Думы" и его структуре" (Приложение 1).

Между тем Решение от 15 мая 2021 года N 358-Р-ТГД-VII мэру города Тынды для его подписания и обнародования не направлялось.

Удовлетворяя заявленные административные исковые требования в части, Амурский областной суд и судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции, пришли к выводу, что Положение "Об аппарате Тындинской городской Думы" и его структуре", утверждённое пунктом 1 Решения от 15 мая 2021 года N 358-Р-ТГД-VII, является нормативным правовым актом, принятым представительным органом муниципального образования, поскольку оно содержит правовые нормы, обязательные для неопределённого круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование существующих общественных отношений. Вместе с тем в нарушение приведённых положений части 13 статьи 35 и части 4 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, статьи 98 Устава, Решение от 15 мая 2021 года N 358-Р-ТГД-VII для его подписания и обнародования мэру города Тынды не направлялось, что свидетельствует о нарушении процедуры принятия нормативного правового акта и правил введения его в действие, которое влечёт за собой признание оспариваемого пункта 1 Решения от 15 мая 2021 года N 358-Р-ТГД-VII и Приложения 1 к Решению от 15 мая 2021 года N 358-Р-ТГД-VII недействующими со дня принятия.

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с приведёнными выводами судов первой и апелляционной инстанции, которые основаны на правильном установлении обстоятельств, имеющих значение для дела, а также на верном применении положений как Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, так и Устава.

Доводы кассационной жалобы о том, что Положение "Об аппарате Тындинской городской Думы" и его структуре", утверждённое пунктом 1 Решения от 15 мая 2021 года N 358-Р-ТГД-VII, по своей правовой природе не является нормативным правовым актом, являются необоснованными.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 2 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50) разъяснил, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в нём правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Как верно указали суды первой и апелляционной инстанций, Положение "Об аппарате Тындинской городской Думы" и его структуре", регламентирующее вопросы структуры, задач и функций аппарата Тындинской городской Думы, обладает приведёнными выше признаками нормативного правового акта.

В свою очередь, нормативные правовые акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке (пункт 40 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50).

Установив при рассмотрении административного дела такие нарушения, суды приняли обоснованное решение о признании пункта 1 Решения от 15 мая 2021 года N 358-Р-ТГД-VII и Приложения 1 к Решению от 15 мая 2021 года N 358-Р-ТГД-VII недействующими с момента принятия.

Кассационная жалоба Тындинской городской Думы не содержит указаний на обстоятельства, которые опровергали бы верные выводы судов первой и апелляционной инстанции и являлись бы предусмотренными частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения обжалуемых судебных актов в кассационном порядке. По существу эти доводы сводятся к несогласию с выводами судов, положенными в основу решения и апелляционного определения, к неверному субъективному толкованию норм материального права, а также не свидетельствуют о допущенных со стороны судов ошибках при разрешении дела, в связи с чем они не принимаются судебной коллегией суда кассационной инстанции.

Таким образом, при рассмотрении настоящего административного дела судами первой и апелляционной инстанций были верно определены юридически значимые обстоятельства, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели к неправильному разрешению дела, не допущено. Обстоятельства, влекущие безусловную отмену решения и апелляционного определения, по делу также не установлены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Амурского областного суда от 20 сентября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 20 января 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Тындинской городской Думы Амурской области - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения суда по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи