Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 15 июня 2022 г. по делу N 8а-3742/2022[88а-4765/2022]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зайцевой О.А.

судей Кудриной Я.Г. и Ровенко П.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации города Хабаровска, департамента муниципальной собственности администрации города Хабаровска, управления дорог и внешнего благоустройства администрации города Хабаровска на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 16 февраля 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению прокурора Индустриального района города Хабаровска, действующего в интересах неопределённого круга лиц, к администрации города Хабаровска, департаменту муниципальной собственности администрации города Хабаровска, заинтересованное лицо управление дорог и внешнего благоустройства администрации города Хабаровска о возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Зайцевой О.А, возражения относительно доводов кассационной жалобы прокурора Генеральной прокуратуры РФ ФИО6, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

прокурор Индустриального района города Хабаровска обратился в Индустриальный районный суд города Хабаровска Хабаровского края в защиту интересов неопределённого круга лиц с шестью административными исковыми заявлениями к администрации города Хабаровска, в которых, с учётом уточнения требований, просил возложить на администрацию города Хабаровска обязанность в течение года со дня вступления решения суда в законную силу: изготовить технические паспорта на автомобильные дороги в городе Хабаровске: улице Карельской, улице Керченской, улице Кабельной, переулку Каширскому, переулку Карельскому, улице Кемеровской, переулку Индустриальному (автомобильная дорога, расположенная от улицы Краснореченской между домами 90 и 90 лит.А по улице Краснореченская до улицы Световая (в районе дом 9а/1 по улице Световая и Урицкого, 23 лит Д), а также от улицы Индустриальная (между домами 14а по улице Индустриальной и 3 по улице Танковая) до административного здания по адресу: город Хабаровск, переулок Индустриальный, дом 1); а также подготовить и направить в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, заявление и документацию, необходимые для принятия на учёт бесхозяйных объектов - указанных автомобильных дорог общего пользования.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что спорные автомобильные дороги в городе Хабаровске в реестре федерального имущества не учтены, в реестре краевого государственного имущества не значатся, в перечне автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа "Город Хабаровск" отсутствуют. Данные дороги являются автомобильными дорогами общего пользования. Земельные участки под указанными дорогами не сформированы, на кадастровом учёте не значатся и относятся к землям, государственная собственность на которые не разграничена. Содержание, обслуживание указанных дорого не производится, их техническое состояние не отслеживается, что может явиться причиной возникновения дорожно-транспортных происшествий и наступления тяжких последствий в виде причинения вреда здоровью людей, их имуществу. Согласно плану-графику технической инвентаризации и паспортизации дорог общего пользования местного значения городского округа "Город Хабаровск" на 2020-2024 годы выполнение работ по технической инвентаризации, изготовлению технических паспортов на данные автомобильной дороги запланировано на 2022 год.

Определениями судьи от 27 августа 2021 года к участию в делах в качестве административного соответчика привлечён департамент муниципальной собственности администрации города Хабаровска (далее - ДМС администрации города Хабаровска), в качестве заинтересованного лица - управление дорог и внешнего благоустройства администрации города Хабаровска (далее - УДиВБ администрации города Хабаровска).

Определением суда от 06 сентября 2021 года административные дела по названным административным искам прокурора Индустриального района города Хабаровска объединены в одно производство.

Решением Индустриального районного суда города Хабаровска Хабаровского края от 11 ноября 2021 года, отменённым в части апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 16 февраля 2022 года, административные исковые требования прокурора удовлетворены в части: на администрацию города Хабаровска возложена обязанность в течение 6 месяцев со дня изготовления технического паспорта подготовить и направить в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, заявление и документацию, необходимые для принятия на учёт бесхозяйных объектов - автомобильных дорог по адресам: переулку Каширскому, улице Керченской, переулку Карельскому, улице Кабельной, улице Карельской, улице Кемеровской в городе Хабаровске, а также по переулку Индустриальному (автомобильная дорога, расположенная от улицы Краснореченской между домами 90 и 90 лит.А по улице Краснореченская до улицы Световая (в районе домов 9а/1 по улице Световая и Урицкого, 23 лит.Д), а также от улицы Индустриальная (между домами 14а по улице Индустриальной и 3 по улице Танковая) до административного здания по адресу: город Хабаровск, переулок Индустриальный, дом 1) в городе Хабаровске. В удовлетворении остальной части административных исковых требований, а также в удовлетворении требований к департаменту муниципальной собственности администрации города Хабаровска отказано.

18 апреля 2022 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба администрации города Хабаровска, ДМС администрации города Хабаровска, УДиВБ администрации города Хабаровска, поданная через Индустриальный районный суд города Хабаровска Хабаровского края 28 марта 2022 года, в которой ставится вопрос об отмене апелляционного определения в части оставления без изменения решения суда первой инстанции и принятии нового судебного акта об отказе в удовлетворении административных исковых требований прокурора Индустриального района города Хабаровска.

В обоснование своей позиции кассаторы сослались на нарушение судом апелляционной инстанции норм процессуального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам административного дела. Так, по мнению кассаторов, судами сделан неверный вывод, что спорные дороги являются бесхозными, поскольку они включены в график технической инвентаризации и паспортизации автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа "Город Хабаровск", а участок дороги от улицы Индустриальная (между домами 24-а по улице Индустриальная и 3 по улицы Танковая) до здания по адресу: город Хабаровск, улица Индустриальная, дом 11, является частной дорогой необщего пользования, ведёт к отдельно стоящему административному зданию и перегорожена шлагбаумом.

Определением председателя судебного состава судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 19 апреля 2022 года кассационная жалоба администрации города Хабаровска, ДМС администрации города Хабаровска, УДиВБ администрации города Хабаровска передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции судье-докладчику Зайцевой О.А.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, представители административных ответчиков и заинтересованного лица в судебное заседание не явились, в соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия полагает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Из разъяснений, приведенных в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 09 июля 2020 года N 17 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде кассационной инстанции", следует, что при обжаловании в суд кассационной инстанции только судебного акта суда апелляционной инстанции, которым оставлено в силе решение суда первой инстанции, суд кассационной инстанции вправе проверить также законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

Судебная коллегия полагает необходимым проверить и решение суда первой инстанции, поскольку часть решения оспариваемым апелляционным определением оставлена без изменения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав возражения прокурора Генеральной прокуратуры РФ ФИО6, изучив письменные возражения первого заместителя прокурора Хабаровского края, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу о том, что при рассмотрении настоящего дела судами первой и апелляционной инстанции были допущены такого рода существенные нарушения норм материального права и процессуального права.

Как установлено судами и следует из материалов дела, в ходе проведённой прокуратурой Индустриального района города Хабаровска проверки соблюдения законодательства о безопасности дорожного движения при содержании остановок общественного транспорта, выявлено, что в черте города Хабаровска имеются автомобильные дороги общего пользования по переулку Индустриальному, переулку Каширскому, улице Керченской, переулку Карельскому, улице Кабельной, улице Карельской, улице Кемеровской в городе Хабаровске, которые не включены в реестры федерального и краевого имущества, в перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа "Город Хабаровск", утверждённый постановлением администрации города Хабаровска от 09 февраля 2011 года N 401.

Мэром города Хабаровска в 2019 году утверждён план-график технической инвентаризации и паспортизации автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа "Город Хабаровск" на 2020-2024 годы, согласно которому выполнение работ по постановке автомобильных дорог на учёт по переулку Индустриальному, переулку Каширскому, улице Керченской, переулку Карельскому, улице Кабельной, улице Карельской, улице Кемеровской в городе Хабаровске запланированы на 2022 год.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального, городского округа относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статьёй 12 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Федеральный закон от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ) установлено, что ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Соответствие состояния дорог техническим регламентам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти. Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог.

В силу пунктов 5, 6 части 1 статьи 13 Федерального закона от 08 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 08 ноября 2007 года N 257-ФЗ) к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся утверждение перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения, перечня автомобильных дорог необщего пользования местного значения; осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения.

Владельцами автомобильных дорог являются исполнительные органы государственной власти, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), физические или юридические лица, владеющие автомобильными дорогами на вещном праве в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 7 статьи 3 Федерального закона от 08 ноября 2007 года N 257-ФЗ).

Частью 11 статьи 5 Федерального закона от 08 ноября 2007 года N 257-ФЗ предусмотрено, что автомобильными дорогами общего пользования местного значения городского округа являются автомобильные дороги общего пользования в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог. Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа может утверждаться органом местного самоуправления городского округа.

К собственности городского округа относятся автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог (часть 9 статьи 6 Федерального закона от 08 ноября 2007 года N 257-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 34 Федерального закона от 08 ноября 2007 года N 257-ФЗ дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения осуществляется за счет средств местных бюджетов.

Частью 1 статьи 225 Гражданского кодекса РФ предусмотрено, что бесхозяйной является вещь, которая не имеет собственника или собственник которой неизвестен либо, если иное не предусмотрено законами, от права собственности на которую собственник отказался.

В соответствии с частью 3 статьи 225 Гражданского кодекса РФ бесхозяйные недвижимые вещи принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество, по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся

Порядок принятия на учет бесхозяйных недвижимых вещей утверждён приказом Минэкономразвития России от 10 декабря 2015 года N 931, в силу пункта 5 которого принятие на учет объекта недвижимого имущества осуществляется на основании заявления о постановке на учет бесхозяйных недвижимых вещей органа местного самоуправления городских, сельских поселений, городских округов, а на межселенных территориях - органа местного самоуправления муниципальных районов в отношении недвижимых вещей, находящихся на территориях этих муниципальных образований.

Принимая судебные акты, суды первой и апелляционной инстанции, сослались на положения Гражданского кодекса РФ, Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Положение о департаменте муниципальной собственности, утверждённое решением Хабаровской городской Думы от 29 ноября 2016 года N 452, установили, что в черте города Хабаровска имеются автомобильные дороги общего пользования по переулку Индустриальному, переулку Каширскому, улице Керченской, переулку Карельскому, улице Кабельной, улице Карельской, улице Кемеровской, которые ни в реестры федерального и краевого имущества, ни в перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа "Город Хабаровск" не включены, что мэром города Хабаровска в 2019 году утверждён план-график технической инвентаризации и паспортизации автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа "Город Хабаровск" на 2020-2024 годы, согласно которому выполнение работ по постановке вышеуказанных автомобильных дорог на учёт запланированы на 2022 год, и пришли к выводу об отсутствии бездействия административного ответчика по паспортизации спорных дорог, удовлетворив требования прокурора в части возложения на администрацию города Хабаровска обязанности по постановке спорных дорог на учёт как бесхозяйного недвижимого имущества.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции не может согласиться с данными выводами судов первой и апелляционной инстанции в силу следующего.

Согласно части 1 статьи 218, части 2 статьи 227 КАС РФ суд удовлетворяет требования о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если признает оспариваемые решения, действия (бездействия) не соответствующими нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, а также нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

В соответствии с частями 8 и 9 статьи 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела в порядке главы 22 КАС РФ суд выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 данной статьи, в полном объёме, в том числе как соблюдение истцом сроков обращения в суд, так и нарушение его прав, свобод и законных интересов, соответствие оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, наличие полномочий и оснований для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) и соблюдение порядка принятия такого решения, совершения действия (бездействия).

Задачами административного судопроизводства являются защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункты 2 и 4 статьи 3 КАС РФ).

Кодекс административного судопроизводства РФ устанавливает обязанность суда определять обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, при этом по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия), принятых или совершенных органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами и организациями, наделенными отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностными лицами, государственными или муниципальными служащими, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (часть 3 статьи 62 КАС РФ).

В силу части 1 статьи 176 КАС РФ решение суда должно быть законным и обоснованным. Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении").

В пункте 24 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 года N 36 разъяснено, что доказывание по административным делам осуществляется при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 КАС РФ).

Право на судебную защиту, как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, оказывается существенно ущемлённым, если суды при рассмотрении дела не исследуют его фактические обстоятельства по существу, ограничиваясь установлением формальных условий применения нормы (постановления от 06 июня 1995 года N 7-П, от 13 июня 1996 года N 14-П, от 28 октября 1999 года N 14-П, от 22 ноября 2000 года N14-П, от 14 июля 2003 года N 12-П, от 12 июля 2007 года N 10-П, определение от 5 марта 2004 года N 82-0 и др.).

Обжалуемые судебные акты приведённым требованиям не соответствуют.

Так, суды разрешая требования о возложении на администрацию города Хабаровска обязанности подготовить и направить в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество заявление и документацию, необходимые для принятия на учёт бесхозяйных объектов - автомобильных дорог в городе Хабаровске: улице Карельской, улице Керченской, улице Кабельной, переулку Каширскому, переулку Карельскому, улице Кемеровской, переулку Индустриальному (автомобильная дорога, расположенная от улицы Краснореченской между домами 90 и 90 лит.А по улице Краснореченская до улицы Световая (в районе дом 9а/1 по улице Световая и Урицкого, 23 лит Д), не установили являются ли спорные дороги дорогами общего пользования в границах городского округа, а также не проверили является ли участок дороги от улицы Индустриальная (между домами 14а по улице Индустриальной и 3 по улице Танковая) до административного здания по адресу: город Хабаровск, переулок Индустриальный, дом 1, дорогой общего пользования либо частной дорогой необщего пользования.

Указанные надлежащие доказательства ни судом первой инстанции, ни судом апелляционной инстанции истребованы не были.

Судебная коллегия полагает, что допущенные нарушения норм материального и процессуального права являются существенными и не могут быть восполнены судом кассационной инстанции.

Вопреки закрепленному в КАС РФ принципу состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 КАС РФ), который выражается, в том числе, в принятии судом предусмотренных КАС РФ мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения административного дела (часть 1 статьи 63, части 8, 12 статьи 226 КАС РФ), меры для полного и правильного установления фактических обстоятельств административного дела, их всестороннего исследования судами первой и апелляционной инстанции не приняты, юридически значимые для рассмотрения настоящего дела обстоятельства не установлены.

Поскольку судами первой и апелляционной инстанции допущены нарушения норм материального и процессуального права, повлиявшие на исход рассмотрения дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца, в связи с чем, состоявшиеся по настоящему делу судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции, для принятия решения в соответствии с требованиями действующего законодательства.

При новом рассмотрении дела суду надлежит учесть изложенное, устранить допущенные нарушения и разрешить возникший спор с соблюдением норм материального и процессуального права и принять законное и обоснованное решение.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 328-331 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Индустриального районного суда города Хабаровска от 11 ноября 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 16 февраля 2022 года отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Индустриальный районный суд города Хабаровска Хабаровского края в ином составе суда.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев.

Председательствующий

Судьи