Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 22 июня 2022 г. по делу N 8а-4002/2022[88а-4906/2022]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зайцевой О.А.

судей Кудриной Я.Г. и Туктамышевой О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи кассационную жалобу Правительства Хабаровского края на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 11 марта 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению прокурора Краснофлотского района города Хабаровска в интересах Траниной Марии Анатольевны, несовершеннолетних Траниной Эльвиры Алексеевны, Траниной Екатерины Алексеевны, Транина Юрия Алексеевича к администрации города Хабаровска, Правительству Хабаровского края, заинтересованные лица: Транин Алексей Владимирович, министерство строительства Хабаровского края, министерство имущественных отношений Хабаровского края, департамент архитектуры, строительства и землепользования администрации города Хабаровска, управление энергообеспечения, топлива, инженерных коммуникаций администрации города Хабаровска, ОАО "Российские железные дороги" о признании бездействия незаконным, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Зайцевой О.А, объяснения представителя Правительства Хабаровского края ФИО17, представителя администрации города Хабаровска, департамента архитектуры, строительства и землепользования администрации города Хабаровска, управления энергообеспечения, топлива, инженерных коммуникаций администрации города Хабаровска ФИО18, представителя министерства строительства Хабаровского края ФИО19, поддержавших доводы кассационной жалобы, возражения относительно доводов кассационной жалобы прокурора Генеральной прокуратуры РФ ФИО20, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

прокурор Краснофлотского района города Хабаровска обратился в Краснофлотский районный суд города Хабаровска Хабаровского края в защиту интересов Траниной М.А. и несовершеннолетних Траниной Э.А, Траниной Е.А, Транина Ю.А. с вышеназванным административным исковым заявлением и просил: признать незаконным бездействие Правительства Хабаровского края и администрации города Хабаровска в части необеспечения земельного участка с кадастровым номером N общей площадью 1010 кв.м, расположенного по адресу: примерно в 760 м по направлению на юго-восток от ориентира жилое здание, расположенного за пределами участка, адрес ориентира: "адрес", объектами инженерной инфраструктуры: систем газоснабжения, теплоснабжения, коммунального водоснабжения и водоотведения; обязать Правительство Хабаровского края, администрацию города Хабаровска в течение 12 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу обеспечить строительство объектов инженерной инфраструктуры: систем газоснабжения, теплоснабжения, коммунального водоснабжения и водоотведения к земельному участку с кадастровым номером N общей площадью 1010 кв.м, расположенного по адресу: примерно в 760 м по направлению на юго-восток от ориентира жилое здание, расположенного за пределами участка, адрес ориентира: "адрес".

В обоснование заявленных требований указал, что прокуратурой Краснофлотского района города Хабаровска в ходе рассмотрения обращения Траниной М.А. выявлены нарушения земельного законодательства, а именно в предоставлении в собственность Траниной и Транину А.В, как семье, имеющей трёх детей, на основании подпункта 6 статьи 39.5 Земельного кодекса РФ спорного земельного участка, который не обеспечен объектами инфраструктуры. В тоже время, действующим законодательством обязанность по обеспечению земельных участков объектами инженерной инфраструктуры в качестве меры социальной поддержки семьям, имеющим трёх и более детей, возложена как на орган местного самоуправления, так и на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Определениями суда от 16 августа 2021 года, 07 сентября 2021 года и 05 октября 2021 года к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены: министерство строительства Хабаровского края, департамент архитектуры, строительства и землепользования администрации города Хабаровска, управление энергообеспечения, топлива, инженерных коммуникаций администрации города Хабаровска, министерство имущественный отношений Хабаровского края, ОАО "Российские железные дороги".

Решением Краснофлотского районного суда города Хабаровска Хабаровского края от 03 ноября 2021 года административное исковое заявление прокурора Краснофлотского района города Хабаровска удовлетворено частично, и признано незаконным бездействие администрации города Хабаровска в части необеспечения земельного участка с кадастровым номером N общей площадью 1010 кв.м, расположенного по адресу: примерно в 760 м по направлению на юго-восток от ориентира жилое здание, расположенного за пределами участка, адрес ориентира: "адрес", объектами инженерной инфраструктуры: систем газоснабжения, теплоснабжения, коммунального водоснабжения и водоотведения; на администрацию города Хабаровска возложена обязанность в течение 18 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу обеспечить строительство объектов инженерной инфраструктуры: систем газоснабжения, теплоснабжения, коммунального водоснабжения и водоотведения к земельному участку с кадастровым номером N общей площадью 1010 кв.м, расположенного по адресу: примерно в 760 м по направлению на юго-восток от ориентира жилое здание, расположенного за пределами участка, адрес ориентира: "адрес". В удовлетворении исковых требований к Правительству Хабаровского края отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 11 марта 2022 года решение Краснофлотского районного суда города Хабаровска Хабаровского края от 03 ноября 2021 года отменено, административное дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

25 апреля 2022 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба Правительства Хабаровского края, поданная через Краснофлотский районный суд города Хабаровска Хабаровского края 15 апреля 2022 года, в которой ставится вопрос об отмене апелляционного определения, оставлении в силе решения суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении административных исковых требований к Правительству Хабаровского края, отмене решения суда первой инстанции в остальной части с направлением дела в данной части на новое рассмотрение.

В обоснование своей позиции кассатор указал на нарушение судом апелляционной инстанций норм материального и процессуального права. Так, по мнению кассатора, у суда апелляционной инстанции отсутствовали основания, предусмотренные пунктом 3 статьи 309 КАС РФ, для направления дела на новое рассмотрение. Кассатор полагает, что судом апелляционной инстанции неправильно истолковал закон, в том числе без учёта правовой позиции Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ о возложении обязанности по обеспечению объектами инженерной инфраструктуры земельных участков, предоставленных многодетным семьям, именно на органы местного самоуправления. В соответствии с действующим законодательством на органы исполнительной власти края не возлагается обязанность по организации строительства объектов инженерной инфраструктуры к земельным участкам, предоставленным многодетным семьям, и это не является мерой социальной поддержки. Судом апелляционной инстанции сделан ошибочный вывод, что к спорным правоотношениям применим Федеральный закон от 06 октября 1999 года N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Кассатор указывает, что оказание содействия министерством строительства Хабаровского края муниципальному образованию при реализации полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (строительства объектов инженерной инфраструктуры к земельным участкам, предоставленным многодетным семьям), осуществляется путём софинансирования расходных обязательств в форме предоставления субсидии, и не может осуществляться в иных формах и правовых механизмах.

Определением председателя судебного состава судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции Зиганшина И.К. от 26 апреля 2022 года кассационная жалоба Правительства Хабаровского края передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции судье-докладчику Зайцевой О.А. с использованием системы видеоконференц-связи с Краснофлотским районным судом города Хабаровска Хабаровского края.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы с использованием системы видеоконференц-связи извещены своевременно и в надлежащей форме, Транина М.А, Транин А.В, представители министерства имущественных отношений Хабаровского края, ОАО "Российские железные дороги" в судебное заседание не явились, в соответствии с частью 2 статьи 326 КАС РФ судебная коллегия полагает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения представителя Правительства Хабаровского края ФИО17, представителя администрации города Хабаровска, департамента архитектуры, строительства и землепользования администрации города Хабаровска, управления энергообеспечения, топлива, инженерных коммуникаций администрации города Хабаровска ФИО18, представителя министерства строительства Хабаровского края ФИО19, возражения прокурора Генеральной прокуратуры РФ ФИО20, изучив письменные возражения первого заместителя прокурора Хабаровского края, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Частями 2 и 3 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. Суд кассационной инстанции не вправе исследовать и приобщать к материалам дела новые доказательства, устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были опровергнуты судом первой и апелляционной инстанции.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких оснований для пересмотра обжалуемого судебного постановления в кассационном порядке по результатам изучения доводов кассационной жалобы и административного дела не усматривается.

В соответствии с частью 4 статьи 218 КАС РФ в случаях, предусмотренных КАС РФ, прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В силу части 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. Административное исковое заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, являющегося субъектом административных и иных публичных правоотношений, может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

Защита прав и интересов уязвимых общественных групп, не способных защитить свои права, может быть исключительной причиной вмешательства прокурора.

Таким образом, действующее законодательство предусматривает право прокурора обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, являющегося субъектом административных и иных публичных правоотношений, только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

Как установлено судом апелляционной инстанции и следует из материалов дела, 29 марта 2021 года в прокуратуру Краснофлотского района города Хабаровска от Траниной М.А поступило заявление, в котором она просила провести проверку по факту отсутствия на земельном участке с кадастровым номером N общей площадью 1010 кв.м, расположенного по адресу: примерно в 760 м по направлению на юго-восток от ориентира жилое здание, расположенного за пределами участка, адрес ориентира: "адрес", полученном ею бесплатно для индивидуального жилищного строительства на основании распоряжения министерства имущественных отношений Хабаровского края от 11 сентября 2019 года N 1682 в соответствии с подпунктом 6 статьи 39.5 Земельного кодекса РФ, Законом Хабаровского края от 29 июля 2015 года N 104 "О регулировании земельных отношений в Хабаровском крае", как гражданину, имеющей трёх и более детей, сетей инфраструктуры, в том числе дорожного сообщения - подъезда к земельному участку, что препятствует его активному освоению.

В данном заявлении отсутствует просьба Траниной М.А. обратиться в суд в защиту её интересов и интересов её несовершеннолетних детей.

19 июля 2021 года в Краснофлотский районный суд города Хабаровска Хабаровского края поступил административный иск в защиту интересов Траниной М.А. и несовершеннолетних Траниной Э.А, Траниной Е.А, Транина Ю.А, в котором требование об организации дорожного сообщения не заявлено.

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 07 мая 2012 года N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг", Правительству Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации поручено разработать комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трёх и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставляемых указанной категории граждан на бесплатной основе (подпункт "а" пункта 2).

Подпунктом 6 статьи 39.5 Земельного кодекса РФ предусмотрено бесплатное предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в собственность гражданам, имеющим трёх и более детей, на основании решения уполномоченного органа в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 13 Федерального закона от 24 июля 2008 года N161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства" Российская Федерация на один год, с даты принятия межведомственным коллегиальным органом вышеуказанного решения, передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации ряд полномочий по управлению и распоряжению земельными участками. К таким полномочиям, в частности, относятся право на предоставление земельных участков в порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации, с учётом ограничений, предусмотренных статьёй 14 настоящего Федерального закона, гражданам, имеющим трёх и более детей, для индивидуального жилищного строительства, а также иным лицам для обустройства территории в границах этих земельных участков посредством строительства объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур в соответствии с предусмотренными проектами планировки территории в границах этих земельных участков параметрами планируемого строительства систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития данной территории (за исключением земельных участков, указанных в пункте 7.5 настоящей части) (пункт 7.4 части 1 статьи 13).

Механизм предоставления земельных участков гражданам, имеющим трёх и более детей, на территории Хабаровского края разработан и утверждён Законом Хабаровского края от 29 июля 2015 года N 104 "О регулировании земельных отношений в Хабаровском крае" (далее - Закон Хабаровского края от 29 июля 2015 года N 104).

Согласно пункту 1 статьи 3 Закона Хабаровского края от 29 июля 2015 года N 104, гражданам, имеющим трех и более детей земельные участки, находящиеся в государственной собственности края, муниципальной собственности, земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, земельные участки, находящиеся в федеральной собственности, полномочия по управлению и распоряжению которыми переданы органам государственной власти края в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2008 года N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства", предоставляются гражданам в собственность бесплатно с учётом условий, установленных частью 2 настоящей статьи.

Пунктом 4 части 1 статьи 16 Федерального закона 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что к вопросам местного значения муниципального, городского округа в числе прочего относится организация в границах муниципального, городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение, снабжение население топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

Между тем, в силу подпункта 29 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти" организация и осуществление межмуниципальных инвестиционных проектов, а также инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований отнесены к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьёй 13 Федерального закона от 31 марта 1999 года N 69-ФЗ (в редакции от 11 июня 2021 года) "О газоснабжении в Российской Федерации" в целях обеспечения надежного газоснабжения - собственник Единой системы газоснабжения обеспечивает строительство системы газоснабжения.

Строительство сетей газоснабжения на территории Дальнего Востока осуществляется единым оператором газификации АО "Газпром газораспределение Дальний Восток".

Принимая решение об удовлетворении заявленных прокурором требований, суд первой инстанции, руководствуясь положения Федерального закона 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, исходил из того, что обязанность по обеспечению объектами инфраструктуры земельных участков, предоставляемых гражданам, имеющим трёх и более детей, подлежит исполнению администрацией города Хабаровска в порядке решения вопросов местного значения.

Отменяя данное решение суда первой инстанции, и направляя административное дело на новое рассмотрение, суд апелляционной инстанций сослался на положения КАС РФ, Земельного кодекса РФ, Федерального закона от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федерального закона 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Указ Президента РФ от 07 мая 2012 года N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг", Закон Хабаровского края от 29 июля 2015 года N 104 "О регулировании земельных отношений в Хабаровском крае", и пришёл к выводу, что судом первой инстанции допущены ошибки в применении норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход рассмотрения административного дела, в том числе не дана оценка полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по определению порядка предоставления земельных участков гражданам, имеющим трёх и более детей; не разрешён вопрос о степени участия, в том числе финансового участия органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления в оказании содействия в обустройстве территории, на которой расположены земельные участки, предоставляемые гражданам, имеющим трёх и более детей; не решён вопрос о необходимости либо нет по привлечению к участию в деле АО "Газпром газораспределение Дальний Восток", которое является единым оператором газификации на территории Дальнего Востока.

Кроме того, не разрешён вопрос о наличии уважительных причин, по которым Транина М.А. не могла самостоятельно обратиться в суд с административным иском.

Оснований не согласиться с приведёнными выводами судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда, изложенными в обжалуемом апелляционном определении, у судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не имеется, поскольку они требуют проверки и оценки судом первой инстанции с учётом действующего законодательства.

Каких-либо убедительных доказательств, опровергающих выводы суда апелляционной инстанции, либо иных доказательств в обоснование своей позиции, в том числе в кассационной жалобе, Правительством Хабаровского края не представлено.

В силу части 1 статьи 176 КАС РФ решение суда должно быть законным и обоснованным.

Пленум Верховного Суда РФ в пунктах 2 и 3 постановления от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении" разъяснил, что судебный акт является законным в том случае, когда принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

При проверке законности решения, действия (бездействия) в порядке главы 22 КАС РФ суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и должен выяснить в полном объеме соблюдение административным ответчиком требований нормативных правовых актов, регулирующих возникшие между сторонами отношения, на основании доказательств, которые обязан представить административный ответчик, а в случае непредставления необходимых доказательств органом, организацией, лицом, наделенными государственными или иными публичными полномочиями и принявшими оспариваемые решения либо совершившими оспариваемые действия (бездействие), может истребовать необходимые доказательства по своей инициативе (часть 8, 11 и 12 статьи 226 КАС РФ).

Учитывая изложенное, поскольку для правильного рассмотрения административного дела необходимо дать оценку полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по определению порядка предоставления земельных участков гражданам, имеющим трёх и более детей; установить степень участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в спорном вопросе; определить круг лиц, участие которых необходимо для рассмотрения настоящего дела, а также решить вопрос правомерности обращения прокурора в суд с настоящим административным иском, судебная коллегия по административным делам Хабаровского краевого суда обоснованно, со ссылкой на нормы материального и процессуального закона отменила решение Краснофлотского районного суда города Хабаровска Хабаровского края, направив дело на новое рассмотрение в Хабаровский краевой суд в качестве суда первой инстанции.

Вопреки доводам кассационной жалобы, судом апелляционной инстанции применено соответствующее действующее законодательство, исследованы обстоятельства дела, а также все заявленные требования и доводы прокурора, доводы административных ответчиков, заинтересованных лиц и сделаны соответствующие мотивированные выводы.

Между тем, в кассационной жалобе Правительство Хабаровского края просит по иному истолковать закон, подлежащий применению, а также дать другую оценку обстоятельствам дела.

Доводы кассационной жалобы Правительства Хабаровского края не опровергают соответствующих выводов суда апелляционной инстанции, по существу они выражают его несогласие с направлением административного дела на новое рассмотрение, однако такое несогласие само по себе не может являться предусмотренным частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены обжалуемого судебного акта в кассационном порядке.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 329-331 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 11 марта 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Правительства Хабаровского края - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления оспариваемого апелляционного определения в законную силу.

Председательствующий

Судьи