Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 10 августа 2022 г. по делу N 8а-16210/2022[88а-16921/2022]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Ляпина Н.А, судей Орловой И.Н. и Белова В.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании поданное 5 июля 2022 года кассационное представление прокурора Оренбургской области Медведева Р.Ф. на решение Ленинского районного суда г. Оренбурга от 3 декабря 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 24 марта 2022 года по административному делу N 2а-7676/2021 по административному исковому заявлению прокурора Оренбургской области, действующего в интересах Российской Федерации и Оренбургской области, к Министерству строительства, жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области, министру строительства, жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области Полухину А.В. о признании незаконным бездействия, возложении обязанности устранить нарушения.

Заслушав доклад судьи Орловой И.Н, изложившей обстоятельства дела, содержание обжалуемых судебных постановлений, объяснения прокурора четвертого отдела (с дислокацией в г. Самаре, г. Саратове) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мигунова В.Ю, поддержавшего доводы кассационного представления, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

прокурор Оренбургской области в интересах Российской Федерации, Оренбургской области обратился в суд с административным исковым заявлением, уточнённым в ходе судебного разбирательства, к Министерству строительства, жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в не устранении нарушений градостроительного законодательства в части, касающейся не реализации полномочий, предусмотренных частью 3 статьи 8.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, по принятию мер, необходимых для привлечения руководителей и других должностных лиц органов местного самоуправления к ответственности, установленной законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях, за невыполнение в установленный срок законных предписаний министерства строительства, жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области, осуществляющего контроль за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности; возложении обязанности принять меры, необходимые для привлечения непосредственно силами министерства строительства, жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области ответственных должностных лиц органов местного самоуправления муниципальных образований: МО "Чернореченский сельсовет", МО "Нежинский сельсовет", МО "Ленинский сельсовет", МО "Абдулинский городской округ", МО "Тоцкий район", МО "г. Медногорск", МО "Домбаровский район", МО "г. Гай", МО "Новосергиеский район", МО "г. Бугуруслан", МО "Бугурусланский район", МО "Беляевский район", МО "г.

Новотроицк", МО "Светлинский район", МО "Сакмарский район", МО "Шарлыкский район" к административной ответственности по части 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) за невыполнение в установленный срок законных предписаний от 28 февраля 2019 года N, от 18 марта 2019 года N, от 1 марта 2019 года N, от 17 июня 2019 года N, от 1 июля 2019 года N, от 21 октября 2019 года N, от 11 февраля 2020 года N, от 21 апреля 2020 года N, от 9 июня 2020 года N, от 18 июня 2020 года N, от 24 июля 2020 года N, от 15 октября 2020 года N, от 10 декабря 2020 года N, от 24 декабря 2020 года N, от 15 февраля 2020 года N, от 26 февраля 2021 года N, выданных по результатам реализации полномочий по осуществлению контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.

В обоснование заявленных административных исковых требований указано на факты бездействия в части нереализации полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях по части 1 статьи 19.5 КоАП РФ в отношении глав муниципальных образований Оренбургской области по фактам неисполнения последними выданных предписаний об устранении нарушений градостроительного законодательства.

Судом к участию в деле в качестве административного соответчика привлечен министр строительства, жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области Полухин А.В, заинтересованных лиц - врио Главы администрации МО "Домбаровский район" Оренбургской области Касаткин А.Н, Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации.

Решением Ленинского районного суда г. Оренбурга от 3 декабря 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 24 марта 2022 года, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационном представлении, поступившем в Шестой кассационный суд общей юрисдикции 14 июля 2022 года, прокурор Оренбургской области Медведев Р.Ф. просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты как постановленные при неправильном применении норм материального права и принять новое решение об удовлетворении заявленного административного иска.

В обоснование доводов кассационного представления его автор, не соглашаясь с выводами судов о правомерности действий административных ответчиков, указывает, что Министерство строительства, жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области согласно статье 8.1 и части 6.1 статьи 28.3 КоАП РФ наделено полномочиями по осуществлению регионального государственного контроля, в связи с чем вправе составлять протокол о привлечении должностных лиц органов местного самоуправления к административной ответственности по части 1 статьи 19.5 КоАП РФ за невыполнение в установленный срок законных предписаний. Правоотношения, связанные с осуществлением федерального государственного контроля (надзора), регламентируются Федеральным законом от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", не содержащим требования о том, что данный закон применяется к правоотношениям, регулируемым статьей 8.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Понятие федерального государственного контроля (надзора) к спорным правоотношениям в сфере градостроительства не применимо.

Министерством строительства, жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области представлены возражения относительно доводов кассационного представления.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационного представления и поданных на него возражений, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судами первой и апелляционной инстанций по настоящему административному делу допущено не было.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 227 КАС РФ суд вправе принять решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

Судами установлено и следует из материалов дела, что в 2019, 2020 годах Министерством строительства, жилищно - коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области по результатам проведенных специалистами проверок в отношении глав отдельных муниципальных образований Оренбургской области вынесены предписания об устранении нарушений градостроительного законодательства в определенный срок.

Ввиду отсутствия информации об исполнении органами местного самоуправления указанных предписаний Министерство строительства, жилищно - коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области направило соответствующую информацию прокурору Оренбургской области для принятия мер прокурорского реагирования.

Разрешая административный спор и принимая решение об отказе в удовлетворении заявленных прокурором административных исковых требований, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, применив законодательство, действующее на дату возникновения спорных правоотношений, исходил из соответствия действий административного ответчика предъявляемым требованиям, поскольку при выявлении фактов нарушений требований градостроительного законодательства были направлены сведения о невыполнении выданных предписаний Главами муниципальных образований в органы прокуратуры для применения мер реагирования, отсутствия полномочий по составлению протокола об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ, ввиду передачи Министерству строительства, жилищно - коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области полномочий в области федерального государственного контроля, а не федерального государственного надзора.

Судебная коллегия находит выводы судов правильными, а кассационное представление - подлежащим отклонению.

Частью 1.1. статьи 6.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.

В соответствии с частью 3 статьи 8.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации должностные лица органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в случае выявления фактов нарушения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности обязаны: направлять в соответствующие органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления обязательные предписания об устранении выявленных нарушений законодательства о градостроительной деятельности и устанавливать сроки устранения таких нарушений (пункт 1); направлять в органы прокуратуры информацию о фактах нарушения законов для принятия мер прокурором (пункт 2); принимать меры, необходимые для привлечения руководителей и других должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления к ответственности, установленной законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях (пункт 3).

Частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства.

В соответствии с частью 6.1 статьи 28.3 КоАП РФ (в редакции, действовавшей на дату возникновения спорных правоотношений) должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, перечень которых устанавливается законами субъектов Российской Федерации, вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19.5 настоящего Кодекса, при осуществлении регионального государственного контроля (надзора), государственного финансового контроля, а также переданных им полномочий в области федерального государственного надзора.

Федеральным законом от 6 марта 2022 года N 42-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях", вступившим в силу 17 марта 2022 года, в части 6.1 статьи 28.3 КоАП РФ слова "государственного надзора" заменены словами "государственного контроля (надзора)".

Согласно части 3 статьи 35 Закона Оренбургской области от 1 октября 2003 года N 489/55-111-03 "Об административных правонарушениях в Оренбургской области" (в редакции, действовавшей на дату возникновения спорных правоотношений), протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ, вправе составлять должностные лица органов исполнительной власти Оренбургской области, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), государственного финансового контроля и (или) переданных полномочий в области федерального государственного надзора: руководители соответствующих органов исполнительной власти Оренбургской области, их заместители; руководители структурных подразделений соответствующих органов исполнительной власти Оренбургской области, их заместители; иные должностные лица соответствующих органов исполнительной власти Оренбургской области, в должностные обязанности которых входит осуществление регионального государственного контроля (надзора), государственного финансового контроля и (или) переданных полномочий в области федерального государственного надзора.

При рассмотрении административного спора по правилам главы 22 Кодекса законность оспариваемых действий, решений (бездействия) оценивается на момент их совершения, принятия или на момент, когда от принятия решения либо совершения конкретных действий в соответствии с обязанностями, возложенными в установленном законом порядке, уклонился административный ответчик.

Руководствуясь приведенным правовым регулированием, суды обоснованно констатировали, что в соответствии с действовавшим до 17 марта 2022 года законодательством Российской Федерации и Оренбургской области, Министерство строительства, жилищно - коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ, не обладало, необходимая совокупность условий для удовлетворения административного иска отсутствует.

Доводы кассационного представления об осуществлении Министерством строительства, жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области полномочий по осуществлению регионального государственного контроля, отсутствии оснований для применения к спорным правоотношениям понятия федерального государственного контроля (надзора), раскрытого в Федеральном законе от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", основаны на неверном толковании норм материального права.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 329 и статьёй 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ленинского районного суда г. Оренбурга от 3 декабря 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 24 марта 2022 года оставить без изменения, кассационное представление прокурора Оренбургской области Медведева Р.Ф. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 15 августа 2022 года.

Председательствующий

Судьи: