Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 12 июля 2022 г. по делу N 8а-14754/2022[88а-16445/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующей Желонкиной Г.А,, судей Васляева В.С, Кривенкова О.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Цветкова Анатолия Васильевича на решение Калужского областного суда от 27 сентября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 января 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению управления по охране объектов культурного наследия Калужской области к городской Думе муниципального образования городского поселения город Боровск Калужской области о признании недействующим в части Генерального плана муниципального образования городского поселения "Город Боровск" Калужской области.

Заслушав доклад судьи Кривенкова О.В, объяснения представителя административного истца Мамедова А.А, возражавшего против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора четвертого отдела (кассационного) (с дислокацией в городе Саратове) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дедова С.Б, полагавшего, что судебные акты подлежат оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением городской Думы муниципального образования городского поселения "Город Боровск" Калужской области от 5 июня 2013 года N 44 утвержден Генеральный план муниципального образования городского поселения "Город Боровск" (далее - Генеральный план), приложениями к которому являются карты зон с особыми условиями использования и территорий объектов культурного наследия.

Данный правовой акт опубликован в официальном издании "Боровские известия" от 31 июля 2013 года N 94-95 и вступил в силу с момента официального опубликования.

Управление по охране объектов культурного наследия Калужской области 9 апреля 2021 года обратилось в Калужский областной суд с указанным выше административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения просило признать недействующим с 31 июля 2013 года Генеральный план в части графического описания (карта зон с особыми условиями использования и карта территорий объектов культурного наследия) в части невключения земельного участка площадью 3 390 кв. м с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", в охранную зону объектов культурного наследия.

В обоснование заявленных требований указало, что в соответствии с Проектом охранных зон для памятников истории культуры города Боровска и ансамбля бывшего Пафнутьев-Боровского монастыря, утвержденным решением комитета Калужского областного Совета народных депутатов N 44 от 14 ноября 1983 года (далее - Проект от 14 ноября 1983 года), а также вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Калужской области от 23 октября 2020 года, принадлежащий Цветкову А.В. земельный участок площадью 3 390 кв. м с кадастровым номером N с расположенным на нем зданием бывшего хлебокомбината, по адресу "адрес", находится в "заповедном районе" исторического центра города Боровска в групповой охранной зоне объектов культурного наследия Благовещенского собора (площадь Ленина), церкви Спаса "на взгорье", торговых рядов (площадь Ленина), "дома приезжих" (улица Урицкого, дом 9) и "богадельни" (улица Урицкого, дом 21).

Однако в соответствии с картами зон с особыми условиями использования и территорий объектов культурного наследия, являющимися приложениями к Генеральному плану земельный участок с кадастровым номером 40:03:1001:53:28 не входит в охранную зону объектов культурного наследия города Боровска, а входит в зону регулирования застройки.

Административный истец полагал, что в оспариваемой части Генеральный план не соответствует Градостроительному кодексу Российской Федерации, Проекту от 14 ноября 1983 года.

Решением Калужского областного суда от 27 сентября 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 января 2022 года, административное исковое заявление удовлетворено.

В кассационной жалобе, поданной 12 мая 2022 года через суд первой инстанции, Цветков А.В. просит отменить судебные акты как постановленные с существенным нарушением норм материального и процессуального права. Полагает, что при принятии судебных актов не было принято во внимание апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 28 марта 2018 года по делу N и вступившее в законную силу решение от 11 октября 2021 года по делу N, которыми, по его мнению, установлено, что земельный участок Цветкова А.В. не входит в охранную зону. Обращает внимание на необоснованный отказ в удовлетворении ходатайства о прекращении производства по делу.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра в кассационном порядке по доводам жалобы не установлено.

В статье 3 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ) к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия) в целях указанного Федерального закона относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

В части 7 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплено, что при наличии на территориях поселения, городского округа объектов культурного наследия в процессе подготовки генеральных планов в обязательном порядке учитываются ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в границах зон охраны объектов культурного наследия, в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия и статьей 27 названного Кодекса.

Согласно пункту 18 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года N 972, предусмотрено, что утвержденные границы зон охраны объекта культурного наследия (объединенной зоны охраны), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон обязательно учитываются и отображаются в документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки, документации по планировке территории (в случае необходимости в указанные документы вносятся изменения в установленном порядке).

В соответствии со статьей 6 Федерального закона N 73-ФЗ под государственной охраной объектов культурного наследия в целях настоящего Федерального закона понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда.

Согласно частям 1, 2 статьи 34 Федерального закона N 73-ФЗ в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

В целях одновременного обеспечения сохранности нескольких объектов культурного наследия в их исторической среде допускается установление для данных объектов культурного наследия единой охранной зоны объектов культурного наследия, единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности и единой зоны охраняемого природного ландшафта (далее - объединенная зона охраны объектов культурного наследия).

Состав объединенной зоны охраны объектов культурного наследия определяется проектом объединенной зоны охраны объектов культурного наследия.

В силу части 2 статьи 11 Федерального закона N 73-ФЗ предметом государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия являются соблюдение органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами обязательных требований, в том числе требований к содержанию и использованию объекта культурного наследия, требований к сохранению объекта культурного наследия, требований к обеспечению доступа к объекту культурного наследия; градостроительных регламентов в границах территорий зон охраны объекта культурного наследия.

Как установлено судами и следует из материалов административного дела, Цветков А.В. является собственником земельного участка площадью 3 390 кв. м с кадастровым номером N, категория земель "земли населенных пунктов", вид разрешенного использования "для производственной деятельности, для промышленного строительства", расположенного по адресу: "адрес", и расположенного на нем здания хлебокомбината площадью 1 120, 2 кв. м с кадастровым номером N.

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Калужской области от 23 октября 2020 года по делу N установлено, что территория бывшего хлебозавода, расположенная по адресу: "адрес", находится в "Заповедном районе" исторического центра Боровска и в трех режимных зонах: 1) групповой охранной зоне объектов культурного наследия (собора Благовещения (площадь Ленина), церкви Спаса "на взгорье" (площадь Ленина), торговых рядов (площадь Ленина), "дома приезжих" (улица Урицкого, дом 9), "богадельни" (улица Урицкого, дом 21); 2) зоне охраняемого ландшафта; 3) территории объекта археологического наследия "Исторический культурный слой ХIII-XVII веков города Боровска".

Вступившим в законную силу решением Калужского областного суда от 31 августа 2020 по делу N установлено, что Проектом от 14 ноября 1983 года предусмотрено создание на территории города Боровска охранных зон памятников истории и культуры, а также зон регулирования застройки, ограничения этажности, охраны ландшафта, регулирования ландшафта, охраны культурного слоя, археологических наблюдений. Сведения об указанных зонах приведены в помещенной в Проекте от 14 ноября 1983 года документации в текстовой форме и в виде карт (схем), содержащих описание границ этих зон, с изложением принципов их организации и режима использования территории.

В частности, такие сведения содержатся и в отношении "заповедного района", на территории которого должна быть обеспечена сохранность исторически сложившегося комплекса памятников, характерной рядовой застройки, элементов планировки благоустройства и ландшафта.

Составной частью указанного заповедного района является охранная зона памятников архитектуры: Благовещенского собора, церкви Спаса "на взгорье", торговых рядов, жилых домов по улицам Ленина, Урицкого, Коммунистической (бывшей Молчановской), на площади Ленина и памятника археологии - городища. Проектом определены текстовое и графическое описание границ заповедного района, зона охраны культурного слоя, а также групповой охранной зоны памятников архитектуры: Благовещенского собора, церкви Спаса "на взгорье", торговых рядов, жилых домов по улицам Ленина, Урицкого, Коммунистической (бывшей Молчановской), на площади Ленина и памятника археологии - городища.

Граница групповой охранной зоны Благовещенского собора (пл. Ленина), церкви Спаса "на взгорье", торговых рядов (пл. Ленина), дома "с лавками" (площадь Ленина, дом 2), "дома приезжих" (улица Урицкого, дом 9) и "богадельни" (улица Урицкого, дом 21) проходит: с севера - по красной линии улицы Урицкого, включая территории домов 2 и 4, по красной линии площади Ленина, включая дома 1 и 2 по площади Ленина и дома 1 и 2 по улице Коммунистической; с востока - по бровке правого берега реки Протвы, по границе территории хлебозавода и по бровке оврага, по улице Ленина; с юга - по улице Ленина, по красной линии площади Ленина и по границе приусадебных участков; с запада - вдоль бровки оврага, по границам приусадебных участков, по лице Урицкого, включая территорию дома 21.

Согласно текстовой части Генерального плана режимные зоны памятников истории и культуры города Боровска установлены в соответствии с решением исполнительного комитета Калужского областного Совета народных депутатов от 14 ноября 1983 N 766 "Об утверждении проектов охранных зон для памятников истории и культуры города Боровска и ансамбля бывшего Пафнутьев-Боровского монастыря".

Из карты зон с особыми условиями использования, являющейся приложением к Генеральному плану, следует, что на указанной карте отображены, в том числе, зона охраны культурного слоя, выявленный объект "культурный слой", зона охраняемого ландшафта, охранные зоны памятников, зоны регулирования застройки, зоны охраны ландшафта, зоны регулирования ландшафта.

На карте территорий объектов культурного наследия, являющейся приложением к Генеральному плану, следует, что на указанной карте отображены, в том числе, охранная зона памятников, зона охраны культурного слоя, территория выявленного объекта "культурный слой", зона регулирования застройки, заповедный район, зона регулирования ландшафта.

Согласно карте зон с особыми условиями использования земельный участок с кадастровым номером N находится в зоне регулирования застройки.

Из содержания карты территорий объектов культурного наследия следует, что земельный участок с кадастровым номером N не входит в охранную зону памятников.

Разрешая заявленные требования и удовлетворяя их, областной суд, с выводами которого согласился апелляционный суд, исходил из того, что с учетом того, что в Проекте от 14 ноября 1983 года предусмотрено создание на территории города Боровска охранных зон памятников истории и культуры, установлено описание групповой охранной зоны, а также того, что текстовое описание режимных зон памятников истории и культуры города Боровска Генерального плана соответствует установленному Проектом от 14 ноября 1983 года описанию, поскольку оспариваемые положения картографической части Генерального плана не соответствуют, противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а именно Проекту охранных зон для памятников истории и культуры города Боровска и ансамбля бывшего Пафнутьев-Боровского монастыря, утвержденному решением исполнительного комитета Калужского областного Совета народных депутатов от 14 ноября 1983 года N 4 и части 7 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Также суд указал на то, что оспариваемые положения картографической части Генерального плана не соответствуют принципу определенности правовой нормы, поскольку отнесение земельного участка с кадастровым номером N на карте зон с особыми условиями использования к зоне регулирования застройки и неотнесение названного земельного участка на карте территорий объектов культурного наследия к охранной зоне памятников (охранной зоне объектов культурного наследия) противоречит текстовой части Генерального плана муниципального образования городского поселения город Боровск Калужской области.

Со ссылкой на разъяснения, содержащиеся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", ввиду того, что оспариваемые по настоящему делу положения Генерального плана применялись до разрешения административного спора в суде, и на основании этого акта реализовывались права граждан и организаций, суд первой инстанции пришел к выводу о признании оспариваемых положений не действующими со дня вступления решения суда в законную силу.

При установленных по делу фактических обстоятельствах судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с указанными выводами судов в силу следующего.

Доводы кассационной жалобы Цветкова А.В. о необходимости прекращения производства по административному делу ввиду отсутствия у управления по охране объектов культурного наследия Калужской области права на обращение в суд с требованием об оспаривании нормативного правового акта органа местного самоуправления были предметом рассмотрения судов и обоснованно отклонены.

Из преамбулы Федерального закона N 73-Федерального закона следует, что в Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации. Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В пункте 1 статьи 2 названного Федерального закона определено, что правовое регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Основ законодательства Российской Федерации о культуре и осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними в пределах компетенции субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Проанализировав приведенные нормы, суд первой инстанции пришел к верному выводу, с которым согласился апелляционный суд, что субъект Российской Федерации по предметам своего ведения вправе осуществлять правовое регулирование по вопросам сохранения, использования, популяризации и охраны объектов культурного наследия.

Положением об управлении по охране объектов культурного наследия Калужской области, утвержденным постановлением Правительства Калужской области от 26 августа 2015 года N 481, установлено, что управление является исполнительным органом государственной власти Калужской области, уполномоченным в области сохранения, использования, популяризации государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, и обладает исполнительно-распорядительными и контрольными полномочиями, отнесенными к его ведению, к которым в частности отнесены государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения, выявленных объектов культурного наследия; обеспечение соблюдения законодательства в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (пункты 2.2, 2.4).

Представленная заинтересованным лицом карта (схема) утвержденных зон охраны и границ территорий объектов культурного наследия по проекту охранных зон 1983 года с сайта управления из нового проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия города Боровска выводов суда не опровергает.

Вопреки доводам кассационной жалобы, обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

При этом, выводы судов, изложенные в обжалуемых судебных актах, не входят в противоречие с приведенной Цветковым А.В. судебной практикой.

Судебная коллегия полагает выводы судов правильными, все юридически значимые обстоятельства определены верно, исследованы, доказательства оценены в соответствие с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Доводы кассационной жалобы повторяют позицию заинтересованного лица в судах первой и апелляционной инстанций, они были предметом рассмотрения судов, им дана надлежащая правовая оценка и на правильность судебных актов, постановленных в соответствии с законом, не влияют.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене обжалуемых судебных постановлений не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Калужского областного суда от 27 сентября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 января 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Цветкова Анатолия Васильевича - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 20 июля 2022 года.

Председательствующий

Судьи