Определение СК по гражданским делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 19 июля 2022 г. по делу N 8Г-13580/2022[88-18743/2022]

Судебная коллегия по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Фрид Е.К, судей Грибанова Ю.Ю, Ивановой Е.В, рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по иску прокурора г. Волгограда в интересах неопределенного круга лиц к администрации Волгограда, Департаменту городского хозяйства администрации Волгограда, ЗАО "РП "Память" о понуждении к организации и обеспечению беспрепятственного доступа на территории кладбищ лиц, оказывающих ритуальные услуги, не имеющих статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела, по кассационному представлению прокурора Волгоградской области ФИО6 на определение судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда от 23 декабря 2021 года, по кассационной жалобе руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области ФИО11 на определение судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда от 23 декабря 2021 года.

Заслушав доклад судьи Грибанова Ю.Ю, выслушав с использованием системы видеоконференц-связи при поддержке Волгоградского областного суда - представителя Департамента городского хозяйства администрации Волгограда, Администрации Волгограда по доверенности ФИО7, представителя ЗАО "РП "Память" по доверенности ФИО12, возражавших против удовлетворения жалобы и кассационного представления, представителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области - ФИО8, поддержавшую доводы жалобы, с участием прокурора ФИО9, судебная коллегия

установила:

Прокурор г. Волгограда, действующий в защиту интересов неопределенного круга лиц, обратился в суд с иском к администрации Волгограда, департаменту городского хозяйства администрации Волгограда, ЗАО "РП "Память" о понуждении к организации и обеспечению беспрепятственного доступа на территории кладбищ лиц, оказывающих ритуальные услуги, не имеющих статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что в рамках проведенной прокуратурой проверки установлено, что на территории города Волгограда не обеспечивается беспрепятственный доступ на территории кладбищ лиц, оказывающих ритуальные услуги, не имеющих статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела. В результате этого заинтересованные граждане лишены права свободно выбирать лиц и организации, оказывающие ритуальные услуги, в том числе, с учетом доступности для них цены услуги, а соответствующие лица и организации, оказывающие ритуальные услуги, лишены права заниматься законной предпринимательской деятельностью и свободно конкурировать на рынке ритуальных услуг. Изложенная ситуация, по мнению прокурора, стала возможной в результате того, что все ответчики занимают позицию, согласно которой исключительным правом на оказание ритуальных услуг (прежде всего, на осуществление погребения) обладают только организации, наделенные статусом специализированной службы, а у иных хозяйствующих субъектов такого права нет. Данную позицию ответчиков прокурор полагает незаконной, необоснованной, противоречащей нормам действующего законодательства и правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, из системного толкования которых следует, что специализированные организации по вопросам похоронного дела создаются с целью оказания гарантированного перечня услуг по погребению, что не может служить основанием предоставления хозяйствующему субъекту, имеющему такой статус, исключительного права на оказание услуг по погребению. При этом лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению.

На основании изложенного прокурор г. Волгограда, действующий в защиту интересов неопределенного круга лиц, просил суд обязать администрацию Волгограда, департамент городского хозяйства администрации Волгограда организовать беспрепятственный доступ на территории общественных кладбищ города Волгограда лиц и организаций, оказывающих ритуальные услуги, не имеющих статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела, для осуществления погребения и оказания иных ритуальных услуг; возложить на ЗАО "РП "Память" обязанность обеспечить беспрепятственный доступ на территории общественных кладбищ города Волгограда лиц и организаций, оказывающих ритуальные услуги, не имеющих статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела, для осуществления погребения и оказания иных ритуальных услуг.

Решением Центрального районного суда г. Волгограда от 25 августа 2020 года исковые требования прокурора г. Волгограда удовлетворены частично.

Суд обязал администрацию Волгограда в течение трех месяцев со дня вступления решения суда в законную силу организовать оказание ритуальных услуг и содержание мест захоронения в порядке, обеспечивающем возможность доступа на территории общественных кладбищ города Волгограда лиц и организаций, оказывающих ритуальные услуги и не имеющих статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела, для оказания заинтересованным лицам услуг по погребению и иных ритуальных услуг.

В удовлетворении остальной части исковых требований к администрации Волгограда, а также в удовлетворении исковых требований прокурора г. Волгограда к департаменту городского хозяйства администрации Волгограда, ЗАО "РП "Память" отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда от 12 мая 2021 года решение Центрального районного суда города Волгограда от 25 августа 2020 года отменено в части удовлетворения исковых требований прокурора города Волгограда в интересах неопределенного круга лиц к администрации Волгограда о возложении обязанности в течение трех месяцев со дня вступления решения суда в законную силу организовать оказание ритуальных услуг и содержание мест захоронения в порядке, обеспечивающем возможность доступа на территории общественных кладбищ г. Волгограда лиц и организаций, оказывающих ритуальные услуги и не имеющих статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела, для оказания заинтересованным лицам услуг по погребению и иных ритуальных услуг.

В указанной части принято новое решение, которым отказано в удовлетворении исковых требований прокурора города Волгограда, действующего в защиту интересов неопределенного круга лиц, к администрации Волгограда о возложении обязанности организовать беспрепятственный доступ на территории общественных кладбищ города Волгограда лиц и организаций, оказывающих ритуальные услуги, не имеющих статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела, для осуществления погребения и оказания иных ритуальных услуг.

В остальной части решение Центрального районного суда г. Волгограда от 25 августа 2020 года оставлено без изменения.

Определением судебной коллегии по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 19 октября 2021 года апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда от 12 мая 2021 года отменено. Дело направлено на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции - судебную коллегию по гражданским делам Волгоградского областного суда.

В заседании суда апелляционной инстанции от представителя департамента городского хозяйства администрации Волгограда ФИО10 поступило ходатайство о приостановлении производства по настоящему делу до вступления в законную силу решения по административному делу N по административному исковому заявлению ФИО1 о признании недействующим в части решения Волгоградской городской Думы N от ДД.ММ.ГГГГ "О Правилах организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде".

Аналогичное ходатайство в электронном виде поступило от представителя ЗАО "РП "Память" ФИО12

В обоснование ходатайств указано, что прокурор, обращаясь в суд с требованиями о понуждений к организации и обеспечению беспрепятственного доступа на территории кладбищ лиц, оказывающих ритуальные услуги, не имеющих статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела, ссылается на решение Волгоградской городской Думы N от ДД.ММ.ГГГГ "О правилах организации похорон и содержания муниципальных кладбйщ в Волгограде" (далее - Правила). Данные Правила приняты в Соответствии с пунктом 1 статьи 17 ФЗ "О погребении и похоронном Деле". Порядок деятельности общественных кладбищ устанавливается органом местного самоуправления (пункт 4 статьи 18 ФЗ "О погребении и похоронном деле"). Таким образом, органом местного самоуправления Волгограда посредством принятия Правил реализованы полномочия по установлению правил содержания кладбищ и установлению порядка деятельности общественных кладбищ.

В рамках реализации таковых полномочий, Волгоградская городская Дума определила, что на территории городских кладбищ процедура погребения умершего организовывается посредством обращения родственников умершего в специализированную службу по вопросам похоронного дела, в обязанности которой входит определение возможности реализации волеизъявления умершего. Такая процедура предусмотрена пунктом 3.4.3. Правил, Приложениями N, N и N. В свою очередь, специализированные службы по вопросам похоронного дела в Волгограде в целях реализации своих полномочий имеют право беспрепятственного доступа на территории муниципальных кладбищ Волгограда (пункт 3.3.1. Правил) в силу чего им не требуется обращаться к организации, осуществляющей содержание городских кладбищ, за получением разрешения на проезд (пункт 9.6. Правил).

В настоящее время вышеуказанные пункты Правил являются предметом рассмотрения административного иска в Волгоградском областном суде.

Определением судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда от 23 декабря 2021 года производство по гражданскому делу по иску прокурора города Волгограда, действующего в защиту интересов неопределенного круга лиц к администрации Волгограда, департаменту городского хозяйства администрации Волгограда, ЗАО "РП "Память" о возложении обязанности, по апелляционному представлению прокурора города Волгограда, по апелляционной жалобе администрации Волгограда на решение Центрального районного суда города Волгограда от ДД.ММ.ГГГГ - приостановлено до вступления в законную силу решения Волгоградского областного суда по административному делу N по административному исковому заявлению ФИО1 о признании недействующим в части решения Волгоградской городской Думы N от ДД.ММ.ГГГГ "О Правилах организации похорон и содержании муниципальных кладбищ в Волгограде".

В кассационном представлении прокурор Волгоградской области ФИО6 просит обжалуемое определение отменить, направить дело на новое апелляционное рассмотрение, считая, что судом нарушены нормы материального и процессуального права. В обоснование требований заявитель указывает на то, что судебная коллегия, принимая решение о приостановлении производства по гражданскому делу, посчитала, что предмет требований прокурора об установлении правового режима деятельности хозяйствующих субъектов связан с необходимостью соблюдения действующих в настоящее время Правил, вместе с тем, данный вывод не соответствует обстоятельствам дела. Считает, что судом не дана оценка тому, что оспариваемые положения Правил организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде, утвержденных решением Волгоградской городской Думы N от ДД.ММ.ГГГГ, не регламентируют и не регулируют правоотношения, являющиеся предметом рассмотрения по гражданскому делу N, а также не влекут какие-либо юридически значимые последствия для рассматриваемого гражданского дела. Оспариваемые в рамках административного дела N положения Правил не регламентируют порядок взаимодействия с органом местного самоуправления лиц и организаций, оказывающих ритуальные услуги и не имеющих статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела. Отмечает, что в настоящее время административное дело N рассмотрено судом первой инстанции, ДД.ММ.ГГГГ требования ФИО1 удовлетворены, оспариваемые положения муниципального нормативного правового акта признаны недействующими. Однако данные обстоятельства не влияют на исход рассмотрения гражданского дела N, не имеют юридического значения для данного спора. Доказательств, свидетельствующих о невозможности рассмотрения иска прокурора г. Волгограда до разрешения административного дела N, материалы дела не содержат, в связи с чем оснований для приостановления производства у суда апелляционной инстанции не имелось.

В кассационной жалобе руководитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области ФИО11 также просит обжалуемое определение отменить, считая, что судом нарушены нормы материального и процессуального права. В обоснование требований заявитель жалобы указывает на необоснованный вывод суда о том, что поскольку предмет требований прокурора г. Волгограда об установлении правового режима деятельности хозяйствующих субъектов связан с необходимостью соблюдения Правил, решение суда по делу N по административному исковому заявлению ФИО1 о признании недействующими в части норм Правил может повлиять на законность и обоснованность вынесения решения суда по настоящему делу. Обращает внимание на тот факт, что рассматриваемое гражданское дело и административное дело по иску ФИО1 имеют противоположные требования, поскольку прокурор г, Волгограда указывает на необходимость определения порядка взаимодействия между всеми субъектами похоронного дела, включая специализированные службы, на территории муниципальных кладбищ, а административный истец ФИО1, просит признать Правила не действующими в части.

Стороны надлежащим образом были извещены судом кассационной инстанции о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы и кассационного представления. При этом информация о движении дела была размещена также на официальном сайте Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции в сети Интернет по адресу: 4kas.sudrf.ru.

Учитывая надлежащее извещение о времени и месте судебного разбирательства в суде кассационной инстанции сторон, суд кассационной инстанции счел возможным на основании положений части 3 статьи 167 и части 5 статьи 379.5 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) рассмотреть жалобу и кассационное представление в данном судебном заседании.

В суде кассационной инстанции представитель Департамента городского хозяйства администрации Волгограда, Администрации Волгограда по доверенности ФИО7, представитель ЗАО "РП "Память" по доверенности ФИО12 возражали против удовлетворения жалобы и кассационного представления.

Представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области - ФИО8 поддержала доводы жалобы.

Проверив материалы дела в соответствии с частью 1 статьи 379.6 ГПК РФ в пределах доводов жалобы и кассационного представления, обсудив доводы кассационной жалобы и представления, судебная коллегия приходит к выводу о наличии предусмотренных частью 1 статьи 379.7 ГПК РФ оснований для отмены обжалованного судебного постановления и удовлетворения жалобы и кассационного представления.

В силу статьи 379.7 ГПК РФ основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются несоответствие выводов суда, содержащихся в обжалуемом судебном постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным судами первой и апелляционной инстанций, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

При рассмотрении данного дела такие нарушения норм права допущены судом апелляционной инстанции.

Удовлетворяя ходатайство представителя Департамента городского хозяйства администрации Волгограда ФИО10, приостанавливая производство по делу, суд апелляционной инстанции, принимая во внимание то обстоятельство, что предмет требований прокурора об установлении правового режима деятельности хозяйствующих субъектов связан с необходимостью соблюдения действующих в настоящее время Правил, то решение суда по делу N по административному исковому заявлению ФИО1 о признании недействующим в части решения Волгоградской городской Думы N от ДД.ММ.ГГГГ "О Правилах организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде" соответственно может повлиять на законность и обоснованность вынесения решения суда по делу по иску прокурора города Волгограда, действующего в защиту интересов неопределенного круга лиц к администрации Волгограда, департаменту городского хозяйства администрации Волгограда, ЗАО "РП "Память" о возложении обязанности, пришел к выводу о необходимости в соответствии со статьей 215 ГПК РФ приостановить производство по делу.

Суд кассационной инстанции полагает, что апелляционное определение принято с нарушением норм права и согласиться с ним нельзя по следующим основаниям.

В силу абзаца пятого статьи 215 ГПК РФ обязательным основанием для приостановления производства по делу является невозможность рассмотрения дела до разрешения другого дела, рассматриваемого в гражданском, административном или уголовном производстве.

На основании статьи 217 настоящего Кодекса производство по делу приостанавливается в случае, предусмотренном абзацем пятым статьи 215 Кодекса, до вступления в законную силу судебного постановления, решения суда, приговора, определения суда или до принятия постановления по делу об административном правонарушении.

Согласно правовой позиции, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 16 июля 2015 года N 1728-О, положение абзаца пятого статьи 215 ГПК РФ, в силу которого суд обязан приостановить производство по делу в случае невозможности рассмотрения данного дела до разрешения другого дела, рассматриваемого в гражданском, административном или уголовном производстве, является гарантией вынесения судом законного и обоснованного решения и не предполагает его произвольного применения судом. Вопрос о возможности рассмотрения гражданского дела до разрешения другого дела и, соответственно, о необходимости приостановления производства по этому делу разрешается судом в каждом конкретном случае на основе установления и исследования фактических обстоятельств в пределах предоставленной ему законом свободы усмотрения.

Приостанавливая производство по делу, суд апелляционной инстанции не учел, что приостановление производства по гражданскому делу до разрешения другого дела, рассматриваемого в гражданском, уголовном или административном производстве, допустимо в том случае, если факты и правоотношения, которые подлежат установлению в порядке гражданского, уголовного или административного производства, имеют юридическое значение для данного дела.

Так, предметом рассмотрения административного дела N по административному исковому заявлению ФИО1 является вопрос законности абз. 1, 43, 53, 63, 69 последнего абзаца п. 3.2, п. 3.3.1, п. 3.4.3, п. 3.5.3, 7.1.6, 7.1.7, п. 9.5, п. 9.6 Правил организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде, утвержденных решением Волгоградской городской Думы N от ДД.ММ.ГГГГ, а также приложений N 4, 5, 14, 15 к ним.

Между тем, судом не дана оценка тому, что оспариваемые положения вышеуказанного муниципального нормативного правового акта не регламентируют и не регулируют правоотношения, являющиеся предметом рассмотрения по гражданскому делу N.

Вывод суда о приостановлении дела производством в связи с тем, что суд не может дать оценку представленным доказательствам в рамках гражданского дела без рассмотрения административного дела, не соответствует вышеприведенным нормам процессуального права.

Разрешая вопрос о приостановлении производства по гражданскому делу, суду апелляционной инстанции следовало установить, имеют ли факты и правоотношения, которые подлежат установлению в порядке административного производства, юридическое значение для данного дела и повлечет ли рассмотрение административного дела какие-либо юридически значимые последствия для рассматриваемого настоящего гражданского дела по исковому заявлению прокуратуры г. Волгограда, повлияет на законность заявленных прокуратурой г. Волгограда исковых требований.

Из материалов дела видно, что оспариваемые в рамках административного дела N положения Правил не регламентируют порядок взаимодействия с органом местного самоуправления лиц и организаций, оказывающих ритуальные услуги и не имеющих статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела.

Так, действующими муниципальными правовыми актами города Волгограда в рассматриваемой сфере правоотношений не определен порядок взаимодействия с органом местного самоуправления лиц и организаций, оказывающих ритуальные услуги и не имеющих статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела, то есть отсутствует нормативная регламентация получения ими разрешения на захоронение, доступа на кладбище и возможности оказания там ритуальных услуг без обращения в специализированную службу по вопросам похоронного дела.

Возложение на органы местного самоуправления Волгограда обязанности по утверждению порядка, алгоритма действий организации, занимающейся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда, либо иных органов или организаций по предоставлению хозяйствующим субъектам, кроме специализированных служб, возможности осуществления похоронных и ритуальных услуг в рамках административного дела N, невозможно.

Между тем, необоснованное приостановление производства по данному гражданскому делу ведет к увеличению сроков рассмотрения дела, тем сам, нарушает права лиц, участвующих в деле и лишает прокурора Волгоградской области возможности защитить нарушенное право.

В то же время, исходя из установленных фактических обстоятельств, предусмотренных абз. 5 ст. 215 ГПК РФ, а также существа и предмета заявленных требований, оснований для приостановления производства по настоящему делу не имелось, поскольку обстоятельства, которые являлись предметом доказывания по настоящему спору, не имеют прямой связи с административным делом N возбужденным по заявлению другого лица, и не препятствуют самостоятельному разрешению данного спора.

При таких обстоятельствах вынесенное судом апелляционной инстанции судебное постановление не отвечает требованиям статьи 195 ГПК РФ, в соответствии с которой решение должно быть законным и обоснованным.

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 390 ГПК РФ по результатам рассмотрения кассационных жалобы, представления кассационный суд общей юрисдикции вправе отменить постановление суда первой или апелляционной инстанции полностью либо в части и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий суд.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 379.7, 390 (п. 2 ч. 1), 390.1 ГПК РФ, судебная коллегия

определила:

определение судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда от 23 декабря 2021 года отменить.

Дело направить для рассмотрения по существу в суд апелляционной инстанции - судебную коллегию по гражданским делам Волгоградского областного суда.

Председательствующий

Судьи