Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 14 июля 2022 г. по делу N 66а-1197/2022

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Артамоновой Т.А, судей Колпаковой А.В. и Сумбаевой А.В.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Туйчиевой Т.С, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело УИД N 23OS0000-01-2021-000962-41 (3а-37/2022) по административному исковому заявлению Калустьяна Виктора Вараздатовича к Городской Думе муниципального образования город Новороссийск о признании недействующими Правил землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск, утвержденных решением Городской Думы муниципального образования г. Новроссийск от 23 декабря 2014 г. N 439 (в части)

по апелляционной жалобе Калустьяна Виктора Вараздатовича на решение Краснодарского краевого суда от 01 марта 2022 г, заслушав доклад судьи Сумбаевой А.В, объяснения представителя Городской Думы муниципального образования город Новороссийск, администрации муниципального образования город Новороссийск Оганесяна А.А, заключение прокурора отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Костюка А.И,

УСТАНОВИЛА:

Калустьян В.В. обратился в Краснодарский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующим со дня его принятия пункт 2.3 Правил землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск, утвержденных решением Городской Думы от 23 декабря 2014 г. N 439 не соответствующим статье 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации и части 1 статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В ходе рассмотрения административного дела Калустьян В.В. уточнил административные исковые требования в связи с тем, что представленная суду выписка из Правил землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск содержит искажение, а именно внесенное в текст положение "для существующих земельных участков - 8 м" в официальном тексте Правил землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск, опубликованном для публичных слушаний в июньском номере "Официальный Новороссийск" не содержится, а также нарушает пункты 3, 4, 5 статьи 70 Устава муниципального образования город Новороссийск от 22.02.2011 г. N 91 (с изменениями от 25 ноября 2014 г. N 427, от 21 апреля 2015 г. N 467): неопубликование в печатном органе "Официальный Новороссийск" оспариваемых Правил землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск. В этой связи просит признать недействующими со дня его принятия Правила землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск, утвержденные решением Городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 23 декабря 2014 г. N 439 в части формулировки: "минимальная ширина земельных участков вдоль фронта улицы (проезда) - 12 м, для существующих земельных участков - 8 м" (подраздел: предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства)

В обоснование уточненных требований административный истец ссылается на то, что Правила землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск в оспариваемой части не содержатся в статье 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации, в связи с чем не соответствуют указанной норме.

Кроме того, Правила землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск в оспариваемой части не соответствуют части 1 статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие, поскольку на момент принятия в 2014 г. Правил землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск ширина фасада земельного участка 3, 29 м (3, 40 м) существовала с 2009 г.

Также истец ссылается на то, что Правила землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск, утвержденные решением Городской Думы от 23 декабря 2014 г. N 439, в нарушение пунктов 3, 4, 5 статьи 70 Устава муниципального образования город Новороссийск Устава муниципального образования город Новороссийск от 22 февраля 2011 г. N 91 (с изменениями от 25 ноября 2014 г. N 427, от 21 апреля 2015 г. N 467), части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, не были официально опубликованы в печатном средстве массовой информации: "Официальный Новороссийск", следовательно, не вступили в законную силу.

Решением Краснодарского краевого суда от 01 марта 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано в полном объеме.

Полагая, что названный судебный акт принят с нарушением норм материального и процессуального права, Калустьян В.В. обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение Краснодарского краевого суда от 01 марта 2022 г. отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований. В апелляционной жалобе содержится ходатайство об исследовании в судебном заседании заключения прокуратуры города Новороссийска от 11 ноября 2014 г, статьи 70 Устава муниципального образования город Новороссийск за 2014 год, а также многочисленные ходатайства о признании недопустимым и исключении из числа доказательств по делу заключения прокуратуры города Новороссийска от 11 ноября 2014 г.

В обоснование апелляционной жалобы истец приводит доводы о несоответствии фактическим обстоятельствам дела выводов об опубликовании оспариваемого нормативного правового акта в газете "Официальный Новороссийск N 85 от 30 декабря 2019 г. и наличии у истца возможности ознакомиться с текстом нормативного правового акта; в основу принятого по делу судебного акта положено недопустимое доказательство, а именно: заключение прокуратуры города Новороссийска от 11 ноября 2014 г, многочисленные ходатайства об исключении данного заключения из числа доказательств по делу необоснованно отклонены судом первой инстанции.

В материалы дела от представителя Городской Думы города Новороссийска, участвовавшего в деле прокурора, поступили письменные возражения на апелляционную жалобу, в которых указано на законность и обоснованность принятого по делу судебного акта, об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Городской Думы муниципального образования город Новороссийск, администрации муниципального образования город Новороссийск Оганесян А.А. поддержал доводы, изложенные в возражениях, сослался на соблюдение процедуры, формы принятия оспариваемого нормативного правового акта, а также на его принятие уполномоченным лицом, на соответствие нормам, имеющим большую юридическую силу.

Выступивший с заключением прокурор Костюк А.И. полагал решение суда первой инстанции постановленным в полном соответствии с нормами материального и процессуального права, а апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явились, явку представителей не обеспечили, что в силу части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее по тексту - КАС РФ) не является препятствием к рассмотрению дела в отсутствие неявившихся участвующих в деле лиц.

Рассмотрев материалы дела, заслушав объяснения представителя Городской Думы муниципального образования город Новороссийск, администрации муниципального образования город Новороссийск Оганесяна А.А, заключение прокурора Костюка А.И, оценив доказательства в совокупности и взаимосвязи, судебная коллегия приходит к следующему.

Как следует из материалов административного дела, административный истец является собственником 1/2 доли земельного участка с кадастровым номером N расположенного по адресу: "адрес"

Обосновывая нарушение своих прав принятием оспариваемого нормативного правового акта, административный истец сослался на решение Ленинского районного суда города Новороссийска от 06 апреля 2021 г. по делу N 2-8/2021, которым в удовлетворении его искового заявления о разделе земельного участка и прекращении права долевой собственной, взыскании денежной компенсации отказано.

По смыслу статей 208, 213 и 215 КАС РФ лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Поскольку в мотивировочной части решения Ленинского районного суда города Новороссийска от 06 апреля 2021 г. по делу N 2-8/2021 имеется ссылка на оспариваемую часть нормативного правового акта, судебная коллегия приходит к выводу о наличии у административного истца законного интереса в оспаривании нормативного правового акта в части.

Проверяя в порядке части 8 статьи 213 КАС РФ полномочия органа, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт, процедуру его принятия и порядок введения его в действие, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить названному кодексу (статья 3 ГрК РФ).

Как следует из пункта 8 статьи 1 ГрК РФ, правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ), пункту 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

Структуру органов местного самоуправления согласно части 1 статьи 34 Закона N 131-ФЗ составляют представительные органы муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения часть 1 статьи 2, часть 1 статьи 34 Закона N 131-ФЗ).

В соответствии с Уставом муниципального образования город Новороссийск представительным органом местного самоуправления является городская Дума муниципального образования г. Новороссийск, к полномочиям которой относится утверждение правил землепользования и застройки.

Таким образом, как верно указал суд первой инстанции, оспариваемый нормативно-правовой акт принят органом местного самоуправления, имеющим полномочия на его принятие.

Порядок подготовки и утверждения проекта правил землепользования и застройки регламентирован статьей 31 ГрК РФ.

Подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

В соответствии с частью 1 статьи 32 ГрК РФ обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протокол общественных обсуждений или публичных слушаний, за исключением случаев, если их проведение в соответствии с настоящим Кодексом не требуется.

Из материалов дела следует и верно установлено судом первой инстанции, что главой администрации муниципального образования город Новороссийск принято постановление N 5022 от 28 августа 2012 г. "О разработке проекта правил землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск и признании утратившими силу некоторых постановлений администрации муниципального образования город Новороссийск", которое опубликовано в газете "Официальный Новороссийск" от 01 октября 2012 г. N 70-71.

В дело представлено Постановление администрации муниципального образования город Новороссийск от 21 мая 2014 г. N 3742 "О проведении публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск", которое опубликовано в газете "Официальный Новороссийск" от 28 мая 2014 г. N 34 с указанием даты, времени, и места проведения публичных слушаний.

По результатам публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск составлены протоколы публичных слушаний NN 1-30 и заключение комиссии о результатах публичных слушаний от 18 августа 2014 г, которое опубликовано в газете "Официальный Новороссийск" N 38 от 11 июня 2014 г. и на официальном сайте администрации города в сети Интернет.

Городской Думой муниципального образования город Новороссийск принято решение от 23 декабря 2014 г. N 439 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск", которое опубликовано в газете "Официальный Новороссийск" N 85 от 30.12.2014 года и на официальном сайте администрации города в сети Интернет.

Также в материалы дела представлены заключение правового управления администрации муниципального образования город Новороссийск от 16 декабря 2014 г. б/н, заключение прокурора города Новороссийска от 11 ноября 2014 г. N 7-9107-2014.

Оценив представленные доказательства, а также учитывая, что в соответствии с постановлением администрации муниципального образования город Новороссийск от 17 апреля 2014 г. N 2929 официальной газетой администрации муниципального образования город Новороссийск определена газета "Официальный Новороссийск", суд первой инстанции сделал верное суждение о соблюдении процедуры принятия и опубликования оспариваемого нормативного правового акта, а также о наличии у административного истца возможности ознакомиться с полным текстом оспариваемого нормативного правового акта на электронном сайте администрации муниципального образования город Новороссийск.

Суд первой инстанции обосновано отклонил доводы административного истца об отсутствии по указанному электронному адресу текста Правил землепользования и застройки, поскольку согласно представленным начальником отдела информационной политики и СМИ сведениям, указанная в официальной газете "Официальный Новороссийск" N 85 (314) от 30 декабря 2014 г. ссылка на сайт, на котором размещен полный текст Правил землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск в настоящее время не активна, так как официальный сайт администрации и городской Думы муниципального образования город Новороссийск модернизирован. Согласно акту выполненных работ по муниципальному контракту N 3 от 02 июня 2015 г. новая версия сайта администрации и городской Думы запущена с 10 августа 2015 г, указана актуальная ссылка на сайт с размещенным полным текстом оспариваемого нормативно-правового акта. Оснований для переоценки выводов суда первой инстанции у судебной коллегии не имеется.

Также суд первой инстанции верно указал об отсутствии нарушения порядка проведения антикоррупционной экспертизы.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 3 Федерального закона от 17 июля 20096 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится органами, организациями, их должностными лицами в соответствии с настоящим Федеральным законом, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации.

Порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в муниципальном образовании город Новороссийск урегулирован постановлением администрации муниципального образования город Новороссийск от 06 июля 2011 г. N 3210 "Об утверждении порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов, принимаемых органами власти муниципального образования Новороссийск на коррупциогенность и их проектов и утрате силы постановлений администрации муниципального образования город-герой Новороссийск от 06 октября 2009 г. N 3451, от 22 декабря 2009 г. N 4263, которым утвержден Порядок проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и проектов муниципальных нормативных правовых актов.

Согласно пункту 2.1.2 названного Порядка на стадии согласования проектов муниципальных правовых актов антикоррупционная экспертиза муниципальных нормативных правовых актов проводится правовым управлением администрации муниципального образования г. Новороссийск. Выявленные в муниципальных нормативных правовых актах (проектах) коррупциогенные факторы отражаются в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы (пункт 2.5 Порядка).

Правовым управлением администрации муниципального образования город Новороссийск антикоррупционная экспертиза проводится на заключительном этапе согласования проекта муниципального нормативного правового акта после его согласования заместителями главы муниципального образования город Новороссийск, руководителями органов администрации, согласованию с которыми он подлежит (пункт 2.9 Правил).

Материалами дела подтверждается, что правовым управлением администрации муниципального управления город Новороссийск установлено соответствие проекта решения от 23 декабря 2014 г. N 439 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск" действующему законодательству, коррупционных факторов, а также положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, не выявлено.

Согласно пункту 2.12 Порядка прокуратурой города Новороссийска проводится экспертиза проектов муниципальных нормативных правовых актов, прошедших согласование в правовом управлении администрации муниципального образования г. Новороссийска.

В материалы дела представлена копия заключения прокурора города Новороссийска, направленного главе муниципального образования город-герой Новороссийск посредством факсимильной связи, составленного по результатам изучения представленной администрацией города информации к проекту Правил землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск, которое признано допустимым доказательством по делу. Оснований не согласиться с выводами суда первой инстанции судебная коллегия не усматривает.

Проверяя доводы административного истца о несоответствии Правил землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск, утвержденных решением Городской Думы от 23 декабря 2014 г. N 439, в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции исходил из того, что нормативный правовой акт не противоречит актам, имеющим большую юридическую силу.

Так, Правилами землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск установлены предельные размеры земельных участков в зоне застройки индивидуальными жилыми домами с приусадебными участками: минимальная ширина земельных участков вдоль фронта улицы (проезда) - 12 м, для существующих земельных участков - 8 м.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений (пункт 1 статьи 4 ГрК РФ).

В соответствии с пунктом 8 статьи 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки представляют собой документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Правила землепользования и застройки включают в себя, в том числе, градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 ГрК РФ).

Согласно пункту 2 части 6 статьи 30 ГрК РФ в градостроительном регламенте в отношении земельных участков, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 38 ГрК РФ предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков включают в себя предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь.

Таким образом, содержание приведенных норм градостроительного законодательства (как ранее действовавших, так и действующих в настоящее время) в их взаимосвязи позволяет сделать вывод, что установление предельных (минимальные и (или) максимальные) размеров земельных участков, в том числе, их площадь, является дискрецией представительных органов местного самоуправления.

Судом первой инстанции верно установлены юридически значимые обстоятельства по делу, применены нормы права, свидетельствующие об отсутствии противоречий оспариваемого нормативного правового акта актам имеющим большую юридическую силу.

Суд первой инстанции обосновано отклонил доводы административного истца о несоответствии оспариваемой части нормативного правового акта положениям статьи 11.9 Земельного Кодекса Российской Федерации, поскольку указанная норма не устанавливает предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков (в том числе и иные, отличные от установленных в оспариваемой части нормативного правового акта).

В ходе рассмотрения дела представитель административного истца заявил о фальсификации доказательства, ссылаясь на то, что в представленной суду (оспариваемой) части Правил землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск содержится положение "для существующих земельных участков - 8 м", в то время как в официальном тексте, опубликованном для публичных слушаний в июньском номере 2014 года газеты "Официальный Новороссийск" указанное положение не содержится.

Как указал суд, данные обстоятельства свидетельствуют не о фальсификации, а об изменении проекта Правил землепользования и застройки, что в полной мере согласуется с положениями статьи 5.1 ГрК РФ, согласно которой по результатам проведения публичных слушаний в проект правил землепользования и застройки могут быть внесены изменения по результатам проведения публичных слушаний.

Поскольку указанные изменения внесены на основании поступивших замечаний прокурора на проект Правил землепользования и застройки городского округа муниципального образования г. Новороссийск, суд первой инстанции обосновано не установилпротиворечий оспариваемых предельных размеров земельных участков каким-либо нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании норм материального права, не свидетельствуют о незаконности решения суда, о наличии правовых оснований для отмены обжалуемого решения, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования, им дана надлежащая правовая оценка, подробно мотивированная в решении суда.

Нарушений процессуальных прав лиц, участвующих в деле, при рассмотрении дела не допущено, решение суда об отказе в удовлетворении требований административного истца следует признать законным и обоснованным.

Руководствуясь статьями 307, 308, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 01 марта 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Калустьяна Виктора Вараздатовича - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Мотивированное апелляционное определение в полном объеме изготовлено 28 июля 2022 г.

Председательствующий

Судьи