Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 20 июля 2022 г. по делу N 66а-1096/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И.

судей Ненашевой Е.Н, Войтко С.Н.

при секретаре Кадочниковой А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-10/2022 по административному исковому заявлению Поседелова А.В, Кулакова Е.А, Краслянской Э.Ж, Самойленко Д.А, Волкова Р.В, Иванцовой Е.А, Долгова В.Л, Иванова Т.М, ТОС "Феодосийская" о признании не действующими в части нормативных правовых актов

по апелляционной жалобе административных истцов Поседелова А.В, Кулакова Е.А, Краслянской Э.Ж, Самойленко Д.А, Волкова Р.В, Иванцовой Е.А, Долгова В.Л, Иванова Т.М. на решение Приморского краевого суда от 21 марта 2022 года, которым в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Заслушав доклад судьи Ненашевой Е.Н, объяснения представителя ТОС "Феодосийская" Ковалева А.А, полагавшего апелляционную жалобу обоснованной, возражения на жалобу представителя Министерства строительства Приморского края Томилиной И.А, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю, полагавшей решение суда подлежащим отмене с направлением дела на новое рассмотрение, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Думы г. Владивостока от 15 сентября 2008 года N 119 утвержден Генеральный план Владивостокского городского округа.

Решением Думы г. Владивостока от 18 декабря 2014 года N 401 "О внесении изменений в Генеральный план Владивостокского городского округа, утвержденный решением Думы г. Владивостока от 10.09.2008 г. N119" земельные участки СДК "Окунь" отнесены к функциональной жилой зоне.

Постановлением Администрации Приморского края от 12 февраля 2018 года N 61-па в Генеральный план Владивостокского городского округа Приморского края внесены изменения.

В указанное постановление постановлениями Администрации Приморского края от 08 августа 2019 года N 519-па, от 24 декабря 2019 года N 895-па, а также постановлениями Правительства Приморского края от 23 октября 2020 года N 915-пп, от 22 июня 2021 года N 389-пп вносились изменения.

Постановление Правительства Приморского края от 23 октября 2020 года N 915-пп "О внесении изменений в постановление Администрации Приморского края от 12 февраля 2018 года N 61-па "О внесении изменений в генеральный план Владивостокского городского округа Приморского края" (далее - Постановление Правительства Приморского края N 915-пп) опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru, 23 октября 2020 года "Приморская газета", спецвыпуск, N 85(1819), 27 октября 2020 года.

Внесенными постановлением Правительства Приморского края N 915-пп изменениями земельные участки с кадастровыми номерами N отнесены к функциональной зоне смешанной и общественно-деловой застройки.

Решением Думы города Владивостока от 07 апреля 2010 года N 462 утверждены Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа (далее - Правила землепользования и застройки).

Картой градостроительного зонирования, являющейся приложением к ПЗЗ, земельные участки СДК "Окунь" расположены в границах территориальной зоны Ж-3.

Распоряжением департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 года N 14, официально опубликованным 11 апреля 2018 года в печатном издании "Приморская газета", спецвыпуск, N 43 (1537) и размещенным 04 апреля 2018 года на интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, в Правила землепользования и застройки были внесены изменения, в соответствии с которыми земельные участки с кадастровыми номерами N включены в границы территориальной зоны Ж-4.

Впоследствии в Правила землепользования и застройки распоряжениями департамента градостроительства Приморского края от 27 декабря 2018 года N 90, от 15 июля 2019 года N 77, от 14 августа 2019 года N 93, от 26 декабря 2019 года N 140, а также распоряжениями Министерства строительства Приморского края (далее - Министерство) от 15 января 2020 года N 3-ра, от 25 февраля 2020 года N 22-ра, от 29 июля 2020 года N 98-ра, от 18 сентября 2020 года N 112-ра, от 23 октября 2020 года N 120-ра, от 10 апреля 2020 года N 35-ра вносились изменения.

Распоряжение министерства строительства Приморского края от 23 октября 2020 года N 120-ра "О внесении изменений в распоряжение департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 года N 14 "О внесении изменений в правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа" (далее - Распоряжение министерства строительства Приморского края N 120-ра) опубликованы на официальном интернет-порталу правовой информации http://pravo.gov.ru, 27 октября 2020 года, а также в печатном издании "Приморская газета", N 86(1820), 29 октября 2020 года.

В результате внесенных Распоряжением Министерства строительства Приморского края N 120-ра изменений, земельные участки с кадастровыми номерами N отнесены к территориальной зоне общественно-жилой "ОЖ 1".

Административные истцы обратились в суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнения исковых требований, просили признать не действующим Генеральный план Владивостокского городского округа Приморского края, утвержденный решением Думы г. Владивостока от 15 сентября 2008 года N119 (в редакции Постановления Правительства Приморского края от 23 октября 2020 года N 915-пп "О внесении изменений в постановление Администрации Приморского края от 12 февраля 2018 года N 61-па "О внесении изменений в генеральный план Владивостокского городского округа Приморского края") в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами: N, расположенных в границах территории СДК "Окунь" к функциональной зоне - Зона смешанной и общественно-деловой застройки.

Также просили признать не действующими Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, утвержденные решением Думы г. Владивостока от 07 апреля 2010 года N 462 (в редакции Распоряжения министерства строительства Приморского края от 23 октября 2020 года N 120-ра "О внесении изменений в распоряжение Департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 года N 14 "О внесении изменений в правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа") в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами: N к территориальной зоне Общественно-жилая зона (ОЖ 1).

В обоснование заявленных требований указали, что на территории СДК "Окунь" собственниками земельных участков, которые не являются членами товарищества, организовано ТОС "Феодосийская", членами являются 17 человек, в том числе административные истцы.

Распоряжением Администрации г. Владивостока от 22 октября 2007 года N 1808-р "Об утверждении проектов границ земельных участков в г. Владивостоке в районе урочища "бухта Патрокл" СДК "Окунь" для садоводства были утверждены границы земельных участков СДК "Окунь".

На основании указанного Распоряжения земельные участки членов кооператива были сформированы и оформлены в собственность в границах земельного участка. Территория общего пользования в границах территории кооператива сформирована и поставлена на кадастровый учет в 2009 году, участку присвоен кадастровый номер N, вид разрешенного использования - для садоводства.

В соответствии с ранее действовавшей схемой функционального зонирования территории, утвержденной Решением Думы г. Владивостока от 18 декабря 2014 года N 401, земельные участки СДК "Окунь" располагались в границах функциональной жилой зоны, и с ранее действовавшей картой градостроительного зонирования - в границах территориальной зоны Ж-3.

Распоряжением Департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 года N 14 в отношении указанных участков была установлена территориальная зона Ж-4.

Распоряжением Министерства строительства Приморского края от 23 октября 2020 года N120-ра в отношении части участков на территории СДК "Окунь" территориальная зона Ж-4 изменена на территориальную зону ОЖ-1.

В 2014г в Правилах землепользования и застройки вся территория СДК "Окунь" была отнесена к зоне жилой застройки, с 2018г. часть территории СДК "Окунь" отнесена к зоне СХ-1, часть - к территориальной зоне смешанной и общественно деловой застройки, с 2018г. для части территории СДК "Окунь" сохранена зона СХ-1, а для остальной части изменена на ОЖ-1

Согласно действующей редакции Правил землепользования и застройки Владивостокского городского округа территория СДК "Окунь" определена в территориальных зоны: Общественно-жилая зона (ОЖ 1), Зона застройки малоэтажными жилыми домами (до 4 этажей, включая мансардный) (Ж 2), Зона, предназначенная для ведения садоводства (СХ 1).

Приобретая участки, административные истцы знали, что они находится в границах садоводческого товарищества "Окунь", намеревались использовать их согласно виду разрешенного использования. До 2021 года истцы полагали, что вся территория СДК "Окунь" расположена в зоне СХ, после чего им стало известно, что участок расположен в границах территориальной зоны ОЖ-1.

По мнению административных истцов, расположение территории СДК в данной территориальной зоне нарушает правовой режим использования земель, предоставленных садоводческому товариществу, а отнесение земельных участков, находящихся в границе населенного пункта и имеющих вид разрешенного использования "для ведения садоводства", к функциональной зоне смешанной и общественно-деловой застройки и территориальной зоне общественно-жилая зона (ОЖ 1) не отвечает требованиям определенности, противоречит требованиям законодательства, исключая для истцов предусмотренную Федеральным законом от 29.07.2017 N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", возможность размещения на садовых земельных участках садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей.

Решением Приморского краевого суда в удовлетворении заявленных административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе административные истцы Поседелов А.В, Кулаков Е.А, Краслянская Э.Ж, Самойленко Д.А, Волков Р.В, Иванцова Е.А, Долгов В.Л, Иванов Т.М. со ссылкой на неправильное применение норм материального права и несоответствие выводов суда обстоятельствам дела просят об отмене постановленного судебного акта и принятии по делу нового решения об удовлетворении заявленных требований, приводя в качестве доводов обстоятельства, изложенные в административном иске и повторяющие позицию административных истцов в суде первой инстанции.

Дополнительно отмечают, что ответчикам было известно о существовании садоводческого товарищества, но при приеме заявлений об изменении функциональной и территориальной зон от собственников в границах этого объединения данное обстоятельство было забыто, в результате чего оспариваемые нормативные положения приняты в нарушение требований пунктов 2, 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ, а также статьи30 ГрК РФ, определяющей цели разработки правил землепользования и застройки.

Относительно доводов апелляционной жалобы административных истцов Министерством строительства Приморского края, Правительством Приморского края, а также администрацией г. Владивостока представлены возражения, в которых выражено мнение о законности обжалуемого решения.

Представитель Министерства строительства Приморского края Томилина И.А. в судебном заседании полагала апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению, отмечая, что нормативные правовые акты, внесшие изменения в основные нормативные положения, приняты уполномоченным органом, с соблюдением требований к форме, процедуре их принятия, порядка опубликования и введения в действие, не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и не нарушают права административных истцов.

Представляя в суде апелляционной инстанции интересы административного истца ТОС "Феодосийская" Ковалев А.А, полагал апелляционную жалобу обоснованной, пояснив, что обращение в суд ТОС в качестве административного истца обусловлено защитой интересов его членов, а не собственного интереса общественного самоуправления, права которого оспариваемыми положениями не нарушены. Обращаясь в суд с иском, административные истцы избрали в качестве способа защиты нарушенного права оспаривание не самих нормативных правовых актов, которыми были внесены изменения в Генеральный план Владивостокского городского поселения и Правила землепользования и застройки на территории указанного муниципального образования, а положения основных нормативных правовых актов, принятых Думой города Владивостока, в соответствующих редакциях.

Административные истцы Поседелов А.В, Кулаков Е.А, Краслянская Э.Ж, Самойленко Д.А, Волков Р.В, Иванцова Е.А, Долгов В.Л, Иванов Т.М, а также иные участвующие в деле лица в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены заблаговременно и в надлежащей форме.

Административное дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 4 частью 2 статьи 310 КАС РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Нарушение или неправильное применение норм процессуального права является основанием для изменения или отмены решения суда первой инстанции, если это нарушение или неправильное применение привело к принятию неправильного решения (часть 4 статьи 310 КАС РФ).

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и поступивших на нее возражений, судебная коллегия приходит к выводу о том, что такие нарушения процессуального права, повлекшие принятие неправильного решения, допущены судом первой инстанции.

Из разъяснений, приведенных в пункте 30 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11 июня 2020 года N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" следует, что при рассмотрении апелляционных жалобы, представления, частной жалобы, представления суду апелляционной инстанции во всяком случае следует проверять наличие предусмотренных частью 1 статьи 310 КАС РФ безусловных оснований для отмены судебного акта суда первой инстанции, а также оснований для прекращения производства по административному делу (глава 17 КАС РФ) или оставления административного искового заявления без рассмотрения (пункты 1 - 4 части 1, часть 2 статьи 196 КАС РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Общественное объединение вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в защиту прав, свобод и законных интересов всех членов данного общественного объединения в случае, если это предусмотрено федеральным законом (часть 2 статьи 208 КАС РФ).

Согласно части 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

В силу части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (часть 9 статьи 213 КАС РФ).

Частью 4 статьи 38 КАС РФ предусмотрено, что под административным ответчиком понимается лицо, к которому предъявлено требование по спору, возникающему из административных или иных публичных правоотношений, либо в отношении которого административный истец, осуществляющий контрольные или иные публичные функции, обратился в суд.

Административными ответчиками могут быть органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, комиссии референдума, иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностные лица, государственные и муниципальные служащие. В случаях, установленных настоящим Кодексом, административными ответчиками могут быть граждане, их объединения и организации, не обладающие государственными или иными публичными полномочиями в спорных правоотношениях (часть 5 статьи 38 КАС РФ).

Из приведенных в пункте 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснений следует, что исходя из положений частей 4 и 5 статьи 38 КАС РФ к административным ответчикам по делам об оспаривании нормативных правовых актов относятся орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченная организация, должностное лицо, принявшие оспариваемый акт.

Из материалов административного дела следует, что административные истцы обратились в суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнения исковых требований, просили признать не действующим Генеральный план Владивостокского городского округа Приморского края, утвержденный решением Думы г. Владивостока от 15 сентября 2008 года N119 (в редакции Постановления Правительства Приморского края от 23 октября 2020 года N 915-пп "О внесении изменений в постановление Администрации Приморского края от 12 февраля 2018 года N 61-па "О внесении изменений в генеральный план Владивостокского городского округа Приморского края") в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами: N, расположенных в границах территории СДК "Окунь" к функциональной зоне - Зона смешанной и общественно-деловой застройки.

Также просили признать не действующими Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, утвержденные решением Думы г. Владивостока от 07 апреля 2010 года N 462 (в редакции Распоряжения министерства строительства Приморского края от 23 октября 2020 года N 120-ра "О внесении изменений в распоряжение Департамента градостроительства Приморского края от 28 марта 2018 года N 14 "О внесении изменений в правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа") в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами: N к территориальной зоне Общественно-жилая зона (ОЖ 1).

Из буквального содержания заявленных административных исковых требований следует, что административные истцы в качестве способа защиты нарушенного права избрали способ оспаривания не положений нормативных правовых актов Министерства строительства Приморского края и Правительства Приморского края, которыми были внесены изменения в положения нормативных правовых актов, принятых Думой г. Владивостока (изменяющие акты), а положений основных нормативных правовых актов, принятых Думой г. Владивостока, в соответствующих редакциях, принятых Правительством Приморского края и Министерством строительства Приморского края.

Указанное обстоятельство следует из содержания административного искового заявления, уточненного искового заявления и подтверждено содержанием протоколов судебных заседаний, а также пояснениями представителя ТОС "Феодосийская" Ковалевым А.А, данными в судебном заседании суда апелляционной инстанции.

Согласно приведенным в пункте 27 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 50 разъяснениям, в случае оспаривания положений нормативного правового акта, которыми вносятся изменения в положения другого нормативного правового акта (далее - основные нормативные положения), суд вправе предложить административному истцу, заявителю уточнить заявленные требования. Если после такого уточнения станет ясным, что административный истец, заявитель оспаривает положения нормативного правового акта, которыми вносятся изменения в основные нормативные положения, но не оспаривает сами основные нормативные положения, суд проверяет законность положений, вносящих изменения в основные нормативные положения (часть 7 статьи 213 КАС РФ, части 4, 5 статьи 194 АПК РФ).

В случае когда после уточнения заявленных требований будет установлено, что административный истец, заявитель оспаривает основные нормативные положения в определенной редакции, суд рассматривает заявление об оспаривании нормативного правового акта как требование об оспаривании основных нормативных положений в соответствующей редакции.

С учетом приведенной правовой позиции и исходя из предмета заявленного административного правового спора, применительно к положениям части 8 статьи 213 КАС РФ, к числу обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения административного дела, относятся не только обстоятельства, связанные с процедурами принятия, опубликования, введения в действие и соответствия актам, имеющим большую юридическую силу нормативных положений, принятых Правительством Приморского края и Министерством строительства Приморского края, которыми были внесены изменения в соответствующие акты, принятые представительным органом местного самоуправления, но и обстоятельства, связанные с процедурой принятия, опубликования, обнародования (и т.п.) решений Думы г. Владивостока от 15 сентября 2008 года N 119 "Об утверждении генерального плана Владивостокского городского округа", а также от 07 апреля 2010 года N 462 "Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа".

Поскольку в силу части 9 статьи 213 КАС РФ обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, необходимость выяснения приведенных выше обстоятельств исходя из положений части 7 статьи 213 КАС РФ требовала безусловного привлечения к участию в деле в соответствующем процессуальном статусе также и Думы г. Владивостока, независимо от содержащихся в исковом заявлении доводов.

Вместе с тем, при определении круга участвующих в деле лиц суд Думу г. Владивостока к участию в деле не привлек и, исходя из содержания обжалуемого решения, не выяснил предусмотренные частью 8 статьи 213 КАС РФ имеющие значение для правильного рассмотрения дела обстоятельства в отношении основных нормативных положений, в которые в последующем были внесены изменения.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 310 КАС РФ решение суда первой инстанции подлежит безусловной отмене в случае принятия судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле.

В соответствии с пунктом 3 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения апелляционной жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить решение суда и направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, в том числе в случае, когда судом разрешен вопрос о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле.

В связи с тем, что административное дело подлежит возвращению на новое рассмотрение, а суд апелляционной инстанции не вправе предрешать выводы, которые должны быть сделаны судом первой инстанции по существу заявленного административно-правового спора, доводы поданной апелляционной жалобы, в настоящее время не подлежат оценке.

Дополнительно к указанным обстоятельствам обращает на себя внимание и то, что в материалах административного дела отсутствует процессуальное решение, в соответствии с которым произошло изменение процессуального статуса администрации г. Владивостока с административного ответчика (согласно определениям суда о подготовке дела к судебному разбирательству, привлечении заинтересованных лиц, вступлении в дело соистцов) на заинтересованное лицо (согласно решению суда), что также является процессуальным нарушением, подлежащим устранению при новом рассмотрении дела.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное, определив надлежащий круг участвующих в деле лиц и их процессуальный статус, по результатам чего вынести решение в соответствии с нормами материального и процессуального права.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Приморского краевого суда от 21 марта 2022 года отменить, направить административное дело N 3а-10/2022 по административному исковому заявлению Поседелова А.В, Кулакова Е.А, Краслянской Э.Ж, Самойленко Д.А, Волкова Р.В, Иванцовой Е.А, Долгова В.Л, Иванова Т.М, ТОС "Феодосийская" о признании не действующими в части нормативных правовых актов в Приморский краевой суд на новое рассмотрение.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационных жалобы, представления через Приморский краевой суд.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 20 июля 2022 года.