Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 09 августа 2022 г. по делу N 66а-1717/2022

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мироновой Н.В, судей Калугина Д.М, Буруновой С.В, при секретаре Виноградовой Л.Д, с участием прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дмитриева М.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ОАО "Городской пищевой комбинат "Куйбышевский" к Думе г.о. Самара о признании недействующим в части Генерального плана городского округа Самара, утвержденного решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N 539, в редакции решения Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 года N 181, по апелляционной жалобе Департамента градостроительства городского округа Самары на решение Самарского областного суда от 23 марта 2022 года.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Буруновой С.В, объяснения представителя административного истца Ефимовой М.А, заключение прокурора, коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Думы городского округа Самары от 20 марта 2008 года N539 утвержден Генеральный план городского округа Самары (далее - Генеральный план) с последующим внесением в него изменений решениями Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 года N 181, от 6 сентября 2012 года N 252, от 25 июля 2013 года N 350, от 24 апреля 2014 года N 421, от 20 сентября 2016 года N 124, от 5 декабря 2019 N 477 Указанное решение официально опубликовано в издании "Самарская Газета", N59(3852) от 3 апреля 2008 года (карты и схемы), N 64(3857) от 10 апреля 2008 года.

Генеральный план включает, в том числе, Схему N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" (далее - Схема N 5) с отображением красных линий застройки.

Изменения, внесенные решением Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 года N 181, в части удаления красных линий застройки со схемы N 1 "Основной чертеж. Проектное решение" и нанесения их на Схему N 5, опубликованы в "Самарской Газете" N 29 (4806) от 18 февраля 2012 года.

Административный истец ОАО "Городской пищевой комбинат "Куйбышевский" (далее административный истец, Общество) обратился в Самарский областной суд с административным исковым заявлением, в котором (с учетом административного искового заявления в порядке ст. 46 КАС РФ) просил: признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу или со дня принятия Генеральный план городского округа Самара, утверждённый решением Думы г.о. Самара от 20 марта 2008 года N 53, в редакции решения Думы г.о. Самара от 7 февраля 2012 года N 181 в части установления на Схеме N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" красных линий в границах земельного участка с кадастровым номером 63:01:0929001:518, расположенного по адресу: г. Самара, Проезд Мальцева, д.3.

В обоснование заявленных требований указано, что административный истец использует земельный участок с кадастровым номером N на основании свидетельства о праве постоянного пользования от 29.01.1993. Приказом Департамента управления имуществом городского округа Самара от 14.12.2020 Обществу отказано в предоставлении данного земельного участка в собственность в связи с нахождением части земельного участка в границах красных линий. Установление красных линий нарушает права и законные интересы административного истца, поскольку лишает его возможности реализовать право на выкуп земельного участка.

Решением Самарского областного суда от 23 марта 2022 года административные исковые требования ОАО "Городской пищевой комбинат "Куйбышевский" к Думе городского округа Самара удовлетворены частично; признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план городского округа Самара, утверждённый решением Думы г.о. Самара от 20 марта 2008 года N 539 в редакции решения Думы г.о. Самара от 7 февраля 2012 года N 181 в части установления на Схеме N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" красных линий в границах земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес"; постановлено, что сообщение о решении суда подлежит опубликованию в официальном печатном издании " "данные изъяты"" в течение месяца со дня вступления решения в законную силу.

В апелляционной жалобе Департамент градостроительства городского округа Самары, ссылаясь на нарушение судом норм материального права и неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела, просит отменить решение суда и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Считают, что вывод суда о том, что статьей 23 ГрК РФ не предусмотрено обозначение красных линий на документах Генерального плана городского округа, не обоснован, так как данной нормой предусмотрено отображение в документах территориального планирования границ автомобильной дороги. Кроме того судом первой инстанции не были учтены подлежащие применению положения статей 2 и 9 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации". Указывают на право органов местного самоуправления изменять месторасположения красных линий. Суд не учел, что спорный земельный участок частично принадлежит территории общего пользования. Административным истцом не представлено доказательств нарушения его прав и законных интересов.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов административным истцом представлен отзыв.

Прокуратура Самарской области представила возражения относительно апелляционной жалобы а, в которых просила указанное решение Самарского областного суда от 23 марта 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца Ефимова М.А, участвующая в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи, с доводами апелляционной жалобы не согласилась, просила решение Самарского областного суда от 23 марта 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Другие лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного заседания извещены в соответствии с главой 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Заслушав объяснения представителя административного истца, заключение прокурора, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений относительно апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Положениями статей 208, 213 и 215 КАС РФ установлено, что лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ, утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Рассматривая дело, суд первой инстанции верно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, с соблюдением требований, предъявляемых к форме и виду, опубликован в установленном порядке и по данным основаниям не оспаривается.

Из материалов дела следует, что ОАО "Городской пищевой комбинат "Куйбышевский" на праве постоянного бессрочного пользования, на основании свидетельства от 29.01.1993 принадлежит земельный участок с кадастровым номером N расположенными на нем нежилыми зданиями.

Приказом Департамента управления имуществом городского округа Самара от 14.12.2020 Обществу отказано в предоставлении данного земельного участка в собственность в связи с нахождением части земельного участка в границах красных линий.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, участок расположен в территориальной зоне ПК-1 (предприятий и складов V-IV классов вредности), при этом на часть участка действие градостроительного регламента не распространяется, в связи с нахождением участка в границах красных линий, отнесением к территории общего пользования.

Красные линии были исключены из схемы N 1 "Основной чертеж. Проектное решение" Генерального плана г.о. Самары, утверждённого решением Думы г.о. Самары от 20 марта 2008 г. N 539, и нанесены на схему N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" Генерального плана г.о. Самары в редакции решения Думы г.о.Самары от 7 февраля 2012 г. N 181.

Разрешая административный спор, суд первой инстанции исходил из того, что Генеральный план в оспариваемой части не соответствует градостроительному законодательству, в связи с чем подлежит признанию недействующим.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права. Довод апелляционной жалобы о соответствии Схемы N 5 градостроительному законодательству, действовавшему на дату ее включения в Генеральный план, отклоняются судебной коллегией как основанный на неверном толковании норм действующего законодательства в силу следующего.

В пункте 11 статьи 1 ГрК РФ в редакции, действовавшей на 7 февраля 2012 года, красные линии определены как линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (далее - линейные объекты).

Наряду с этим пунктом 2 части 3, частью 5 статьи 23 ГрК РФ в указанной редакции предусмотрено, что генеральный план содержит, в том числе, карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

На указанных картах отображаются: планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; автомобильные дороги местного значения; физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа; границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения; границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

Таким образом, названные нормы, действовавшие в период внесения изменений в Генеральный план решением Думы городского округа Самары от 7 февраля 2012 года N181, не предусматривали отображения в генеральном плане красных линий застройки.

Вопросы подготовки и утверждения градостроительной документации в указанный период регламентировались также Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 29 октября 2002 года N150, которая утратила силу с 23 июля 2018 года (далее - Инструкция по разработке градостроительной документации N150), и Инструкцией о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, введенной в действие постановлением Государственного комитета Российской Федерации по жилищной и строительной политике от 6 апреля 1998 года N18-30 "О принятии и введении в действие РДС 30-201-98 "Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации" (далее - Инструкция РДС 30-201-98), которые применялись в части, не противоречащей ГрК РФ.

Так, пунктом 9 раздела 3.1.5 Инструкции по разработке градостроительной документации N150 предусматривалась возможность нанесения проектируемых красных линий на план современного использования территории (опорный план) при разработке генерального плана, совмещенного с проектом планировки.

Из пунктов 3.8 и 4.1 Инструкции РДС 30-201-98 также следует, что красные и другие линии градостроительного регулирования подлежат обязательному отражению и учету в генеральных планах, совмещенных с проектами детальной планировки (согласно Таблице соответствия Градостроительному кодексу Российской Федерации от 29 декабря 2004 года N190-ФЗ наименований градостроительной документации, утвержденной до его принятия, подлежащей инвентаризации, утвержденной приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 30 августа 2007 года N85 "Об утверждении документов по ведению информационной системы обеспечения градостроительной деятельности", проект детальной планировки соответствует проекту планировки территории).

В пункте 4.3 Инструкции РДС 30-201-98 предусматривается, что в отдельных случаях красные линии могут устанавливаться до разработки градостроительной документации, закрепляя исторически сложившуюся систему улично-дорожной сети застроенных и озелененных территорий. В этом случае чертеж и акт установления (изменения) красных линий сопровождаются указанием на необходимость последующей детальной разработки.

При этом следует также учесть, что в пунктах 12 и 13 раздела 3.1.5 Инструкции по разработке градостроительной документации N150 также не предусмотрено отображение красных линий застройки на схеме транспортной инфраструктуры и схеме инженерной инфраструктуры генерального плана городского округа.

Таким образом, градостроительным законодательством, действовавшим в 2012 году, допускалась возможность нанесения на карты генерального плана красных линий только при их детальной разработке в соответствующих документах.

Изложенные выводы, вопреки доводам апелляционной жалобы, согласуются и с положениями ГрК РФ в редакции, действующей на дату вынесения судом решения.

Так, как следует из пункта 2 статьи 1, части 1 статьи 9, статьи 23 ГрК РФ, территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципальных образований отнесен генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Реализация документов территориального планирования осуществляется в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (части 1, 4 статьи 41 ГрК РФ).

Основная часть проекта планировки включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых помимо прочего отображаются красные линии (подпункт "а" пункта 1 части 3 статья 42 ГрК РФ).

Согласно части 2 статьи 43 ГрК РФ подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования.

В соответствии с пунктами 2 и 3 части 6 статьи 43 ГрК РФ на чертежах межевания территории отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 названной статьи; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений.

Из анализа приведенных выше положений ГрК РФ следует вывод, что отображение на картах генерального плана местоположения объектов местного значения, автомобильных дорог, улично-дорожной сети носит общий, планируемый характер, и не преследует цель детальной разработки границ территорий, занятых этими объектами, то есть сами по себе не могут служить препятствием осуществления прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Границы таких территорий прорабатываются при подготовке документации по планировке территории, которая предусматривает отображение на соответствующих картах красных линий.

Такое толкование учитывает позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 25 февраля 2016 года N242-0, о недопустимости произвольного установления красных линий уполномоченными органами и необходимости разработки специального проекта красных линий на основе генеральных планов муниципальных образований и проектов детальной планировки территорий.

Отдельных нормативных правовых актов по планировке и межеванию территорий, которым были бы утверждены красные линии, при разработке Генерального плана городского округа Самара административным ответчиком и заинтересованными лицами не представлено.

Способ защиты нарушенного права является исключительной прерогативой лица, чьё право нарушено, в связи с чем наличие возможности обращения в административный орган, не лишает административного истца возможности обратится за судебной защитой, обязательной досудебной процедуры разрешения споров данной категории не предусмотрено.

Судебные акты, на которые ссылается заявитель жалобы, преюдициального значения для возникшего спора не имеют.

Доводы жалоб о том, что в составе действующего Генерального плана городского округа Самара отображены красные линии, утвержденные ранее принятой градостроительной документацией (Генеральный план развития г. Самары до 2005 года, утвержденный Постановлением Совмина ССР N 226 от 1 июня 1987 года), что также указано в свидетельстве о государственной регистрации права от 9 августа 1999 года правового значения при разрешении и данного спора не имеют.

Вопреки доводам апелляционной жалобы вопрос законности существующих границ земельного участка с кадастровым номером N выходит за пределы заявленных требований по данному административному делу.

Доводы апелляционной жалобы о том, что административным истцом не представлено доказательств нарушения его прав и законных интересов наличием красных линий в границах спорного земельного участка, суд апелляционной инстанции отклоняет, поскольку наличие красных линий лишает административного истца возможности в полной мере осуществлять владение и пользование земельным участком, а также права на приобретение земельного участка в собственность.

Другие доводы апелляционной жалобы аналогичны доводам, заявлявшимся в суде первой инстанции, которым в соответствии со статьей 84 КАС РФ в решении суда дана надлежащая правовая оценка, а также не содержат сведений, свидетельствующих о нарушении судом норм материального права, и на вывод суда о противоречии муниципального правового акта федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, не влияют.

Наличие у органов местного самоуправления права изменять месторасположения красных линий, а также иные доводы жалобы не опровергают выводов решения суда и не содержат указаний на новые имеющие значение для дела обстоятельства, не исследованные судом первой инстанции.

Решение суда основано на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании представленных сторонами доказательств, правовая оценка которым дана судом надлежащим образом. Нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения применены судом правильно. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену или изменение решения, судом допущено не было.

Оснований для отмены или изменения решения суда не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Самарского областного суда от 23 марта 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента градостроительства городского округа Самары - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (город Самара) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Самарский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 10 августа 2022 года.

Председательствующий

Судьи