Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 09 августа 2022 г. по делу N 8а-13806/2022[88а-14725/2022]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Тимохина И.В, судей Алексеева Д.В. и Бритвиной Н.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании поданную 14 июня 2022 года кассационную жалобу Лапшиной Л.А. на решение Самарского областного суда от 13 сентября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 15 декабря 2021 года по административному делу N 3а-1338/2021 по административному исковому заявлению Лапшиной Л.А. об оспаривании нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Тимохина И.В, объяснения представителя административного истца адвоката Гусейновой Г.Г, поддержавшей доводы кассационной жалобы, возражения представителя Департамента градостроительства городского округа Самара Жуковой М.Б. и представителя Думы городского округа Самара Кузнецова П.А, полагавших судебные акты законными и обоснованными, заключение прокурора отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мигунова В.Ю, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Лапшина Л.А. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью 600 квадратных метров, категория земель "земли населенных пунктов", вид разрешенного использования "под строительство индивидуального жилого дома", по адресу: "адрес" (далее - земельный участок), а также расположенного на нем жилого дома (л.д. 8-17).

22 июня 2017 года Лапшина Л.А. обратилась в Департамент градостроительства городского округа Самара (далее - Департамент градостроительства) с заявлением о заключении соглашения о перераспределении земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, и земельного участка, находящегося в частной собственности с кадастровым номером N (л.д. 25).

Распоряжением Департамента градостроительства от 20 июля 2017 года N РД-1811 Лапшиной Л.А. отказано в перераспределении земельного участка на основании подпункта 11 пункта 9 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку образуемый земельный участок расположен в общественно-деловой зоне для объектов спортивно-зрелищного назначения (Ц- 4с), в которой использование земельного участка для индивидуального жилищного строительства не предусмотрено градостроительным регламентом (л.д. 26-28).

21 ноября 2017 года Лапшина Л.А. обратилась в Комиссию по застройке и землепользованию при Главе городского округа Самара с заявлением о проведении публичных слушаний о внесение изменений в Правила застройки и землепользования в городе Самаре, утвержденные постановлением Самарской Городской Думы от 26 апреля 2001 года N 61 (далее - ПЗЗ), в части изменения зонирования земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", с зоны Ц-4с (общественно-деловая зона для размещения объектов спортивно-зрелищного назначения) на зону Ж-4 (зона застройки многоэтажными жилыми домами) (л.д. 29).

8 июля 2019 года администрацией городского округа Самара принято постановление N 416 "О проведении в городском округе Самара публичных слушаний по проекту внесения изменений в Правила застройки и землепользования в городе Самаре, утвержденные постановлением Самарской Городской Думы от 26 апреля 2001 года N 61", с приложением соответствующего проекта о внесении изменений в ПЗЗ в части изменения зонирования земельного участка с кадастровым номером N, площадью 886 квадратных метров для использования под многоэтажную жилую застройку (л.д. 31, 32).

Решением Думы городского округа Самара от 10 сентября 2020 года N 568 внесены изменения в ПЗЗ, в соответствии с которыми изменена часть зоны Ц-4с (площадью 886 квадратных метров) на зону Ж-4 (пункт 8 приложения 1, рисунок N 8 приложения N 2 к данному решению, л.д. 36-41).

1 декабря 2020 года Лапшина Л.А. обратилась в комиссию по застройке и землепользованию при Главе городского округа Самара с заявлением о проведении публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка площадью 600 квадратных метров с кадастровым номером N для использования под индивидуальное жилищное строительство (л.д. 42).

Решением Департамента градостроительства 13 апреля 2021 года Лапшиной Л.А. в предоставлении разрешения отказано, поскольку решением Думы городского округа Самара от 29 декабря 2020 года N 45 "О внесении изменений в Постановление Самарской Городской Думы от 26 апреля 2001 года N 61 "Об утверждении Правил застройки и землепользования в городе Самаре" (далее - решение Думы городского округа Самара от 29 декабря 2020 года N 45) в ПЗЗ внесены изменения, в соответствии с которым вновь установлена зона Ц-4с в отношении земельного участка с кадастровым номером N, площадью 886 квадратных метров, в границах которой недопустимо индивидуальное жилищное строительство (л.д. 43).

Полагая свои права нарушенными, Лапшина Л.А. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим с момента вступления решения суда в законную силу решения Думы городского округа Самара от 29 декабря 2020 года N 45 в части установления зона Ц-4с в отношении земельного участка с кадастровым номером N.

Решением Самарского областного суда от 13 сентября 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 15 декабря 2021 года, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе Лапшина Л.А. просит об отмене судебных актов в связи с неправильным применением судами норм материального права, приводя доводы о нарушении ее прав в части изменения зонирования принадлежащего ей земельного участка. Указывает на то, что изменение зонирования земельного участка - перевод в зону Ц-4с (общественно-деловая зона для размещения объектов спортивно-зрелищного назначения), приводит к образованию чересполосицы, что недопустимо в силу требований земельного законодательства, при этом причины такого перевода в судебных актах не отражены. Кроме того, ссылается на противоречия между обжалуемым решением и Генеральным планом городского округа Самара, что не было учтено судебными инстанциями.

Лица, участвующие в деле, извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражения, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Такие нарушения допущены судебными инстанциями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, судебные инстанции исходили из того, что оспариваемое решение Думы городского округа Самара от 29 декабря 2020 года N 45 принято компетентным органом в пределах предоставленных полномочий и не противоречит требованиям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу.

Вместе с тем, судами не учтено следующее.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.

Согласно пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского поселения, по которым представительным органом местного самоуправления городского поселения принимаются муниципальные правовые акты.

Статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплено, что правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых правилами землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

В соответствии со статьей 30 названного кодекса правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления (часть 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Порядок внесения изменений в правила землепользования и застройки регулируется статьей 33 приведенного кодекса, часть 2 которой содержит перечень оснований для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки.

Так, согласно пункту 2 части 2 указанной статьи основанием для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является в том числе поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

Процедура внесения изменений в правила землепользования и застройки предусматривает ряд последовательных действий, включающих, в частности принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта изменений в правила землепользования и застройки, опубликование сообщения о принятии такого решения, проведение публичных слушаний (части 5, 7 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации), проверку проекта на соответствие требованиям технических регламентов и документов территориального планирования (часть 9 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации), проведение публичных слушаний в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьей 28 и частями 13 и 14 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации (часть 12 статьи 31 данного кодекса).

Как следует из материалов административного дела, первоначально решением Думы городского округа Самара от 10 сентября 2020 года N 568 внесены изменения в ПЗЗ, в соответствии с которыми изменена часть зоны Ц-4с (площадью 886 квадратных метров) на зону Ж-4 (пункт 8 приложения 1, рисунок N 8 приложения N 2 к данному решению).

Вместе с тем, решением того же представительного органа от 29 декабря 2020 года N 45 в ПЗЗ вновь внесены изменения, в соответствии с которым в отношении земельного участка с кадастровым номером N, площадью 886 квадратных метров установлена зона Ц-4с.

Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации установлены требования к принимаемому судебному решению, которые предусматривают, что решение суда должно быть законным и обоснованным (часть 1 статьи 176).

Такое правовое регулирование, обеспечивающее реализацию задач по правильному и своевременному рассмотрению и разрешению административных дел (пункт 3 статьи 3 названного кодекса), не позволяет принимать произвольные и немотивированные судебные акты без учета всех доводов, приведенных сторонами судебного разбирательства.

Достижение указанной задачи невозможно без соблюдения принципа состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 приведенного кодекса). Данный принцип выражается в том числе в принятии судом предусмотренных Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации мер для всестороннего и полного установления наличия или отсутствия обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иных обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела.

Вопреки вышеприведенному правовому регулированию, постановленные судебные акты не содержат выводов о том, что явилось основанием для принятия оспариваемого решения о внесении изменений в ПЗЗ от 29 декабря 2020 года N 45, исходя из требований части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, при наличии ранее принятого решения Думы городского округа Самара от 10 сентября 2020 года N 568, принятого по заявлению Лапшиной Л.А, а также о соблюдении процедуры внесения изменений в правила землепользования и застройки, что влечет правовую неопределенность и нарушение прав и законных интересов административного истца.

Из разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в постановлении от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении", следует, что судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

В силу изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу о том, что судебные постановления нельзя признать законными, они подлежат отмене, как вынесенные с нарушением норм материального права, с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Самарского областного суда от 13 сентября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 15 декабря 2021 года отменить.

Направить административное дело на новое рассмотрение в Самарский областной суд.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение составлено 22 августа 2022 года.

Председательствующий

Судьи