Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 16 августа 2022 г. по делу N 8а-14529/2022[88а-15456/2022]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, судей Бритвиной Н.С. и Тимохина И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании поданную 14 июня 2022года кассационную жалобу Евтушенко Натальи Валентиновны на решение Заволжского районного суда города Ульяновска от 30 августа 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ульяновского областного суда от 14 декабря 2021 года по административному делу N 2а-3106/2021 по административному исковому заявлению Евтушенко Н.В. к Управлению архитектуры и градостроительства администрации города Ульяновска о признании незаконным уведомления, о возложении обязанности вынести уведомление о соответствии установленным параметрам и допустимости размещения объекта.

Заслушав доклад судьи Бритвиной Н.С, изложившей обстоятельства административного дела, содержание судебных актов, принятых по административному делу, доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Евтушенко Н.В. (далее - административный истец) обратилась в суд с административным исковым заявлением к Управлению архитектуры и градостроительства администрации города Ульяновска (далее - административный ответчик, Управление) о признании незаконным уведомления, о возложении обязанности вынести уведомление о соответствии установленным параметрам и допустимости размещения объекта.

В обоснование административного иска Евтушенко Н.В. указала, что она является собственником земельного участка площадью 921 кв.м с кадастровым номером N, находящегося по адресу: "адрес", расположенного в территориальной зоне Ц3 в соответствии с правилами землепользования и застройки муниципального образования город Ульяновск, вид разрешенного использования "малоэтажные жилые дома".

11 мая 2021 года административный истец обратилась в Управление с уведомлением о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства на упомянутом земельном участке.

Уведомлением от 25 мая 2021 года N 0113/4875 Управление сообщило о несоответствии указанных в уведомлении параметров объекта индивидуального жилищного строительства установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке по тем основаниям, что в соответствии с Генеральным планом города Ульяновска, утвержденным Решением Ульяновской городской Думы от 27 июня 2007 года N 83, вышеуказанный земельный участок расположен в территориальной зоне зеленых насаждений общего пользования.

По мнению административного истца, названное уведомление Управления является неправомерным, влекущим нарушение прав и законных интересов административного истца, поскольку ограничивает право на пользование земельным участком.

Также по мнению административного истца, в связи с нарушением административным ответчиком сроков направления уведомления, уведомление о планируемом строительстве считается согласованным, и даёт право застройщику осуществить строительство объекта индивидуального жилищного строительства в соответствии с параметрами, указанными в уведомлении.

В связи с этим, обратившись в суд, административный истец просила признать незаконным уведомление Управления от 25 мая 2021 года N0113/4875 и возложить на административного ответчика обязанность согласовать строительство индивидуального жилого дома на земельном участке.

Решением Заволжского районного суда г. Ульяновска от 30 августа 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ульяновского областного суда от 14 декабря 2021 года, административное исковое заявление Евтушенко Н.В. оставлено без удовлетворения.

В кассационной жалобе Евтушенко Н.В. ставит вопрос об отмене судебных актов судов обеих инстанций, так как их выводы не соответствуют фактическим обстоятельствам административного дела, а также как постановленных с нарушением норм материального и процессуального права, просит направить дело на новое рассмотрение в ином составе суда.

В качестве доводов кассационной жалобы её автор повторяет содержание административного иска и апелляционной жалобы, и не соглашается с выводами судов о законности оспариваемого уведомления уполномоченного органа. Заявитель также обращает внимание на то, что частью 4 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации определены конкретные виды документации по планировке территории, данный перечень является исчерпывающим, и генеральный план в данный перечень не входит. Также, по мнению подателя кассационной жалобы, судами сделан неправомерный вывод о соблюдении административным ответчиком сроков направления уведомления.

В отзыве на кассационную жалобу Управление указывает на отсутствие оснований для её удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, извещённые о времени и месте судебного заседания надлежащим образом, в судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение кассационной жалобы в отсутствие лиц, участвующих в деле.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы и письменных возражений, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера допущены судами обеих инстанций при рассмотрении данного административного дела.

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Как следует из материалов дела и установлено судами, Евтушенко Н.В. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес" категория земель "земли населенных пунктов", вид разрешенного использования "малоэтажные жилые дома".

11 мая 2021 года в адрес Управления поступило уведомление от Евтушенко Н.В. о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства на данном земельном участке.

Уведомлением от 25 мая 2021 года N 01-13/4875 Управление сообщило Евтушенко Н.В. о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства, расположенного на земельном участке, поскольку в соответствии с Генеральным планом города Ульяновска, утвержденным решением Ульяновской Городской Думой от 27 июня 2007 года N 83, вышеуказанный земельный участок расположен на территории зеленых насаждений общего пользования, вследствие чего размещение объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке недопустимо.

Разрешая административный спор и принимая решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции, с мнением которого согласился суд апелляционной инстанции, указал, что нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации устанавливают первичность Генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, в связи с этим, оспариваемое уведомление Управления архитектуры и градостроительства администрации города Ульяновска от 15 августа года N 01-13-4875 является законным и обоснованным, так как согласно Генеральному плану города Ульяновска не предусмотрена возможность строительства в пределах территории зеленых насаждений общего пользования объектов индивидуального жилищного строительства.

Судебная коллегия не может согласиться с правильностью выводов судов обеих инстанций по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях строительства или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома застройщик подает на бумажном носителе посредством личного обращения в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, в том числе через многофункциональный центр, либо направляет в указанные органы посредством почтового отправления с уведомлением о вручении или единого портала государственных и муниципальных услуг уведомление о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома.

В соответствии с пунктом 1 части 7 статьи 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган осуществляет проверку соответствия указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, и обязательным требованиям к параметрам объектов капитального строительства, установленным названным Кодексом, другими федеральными законами и действующим на дату поступления уведомления о планируемом строительстве, а также допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Перечень оснований для принятия уполномоченным органом уведомления о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке приведен в части 10 упомянутой статьи.

К числу таких оснований пункт второй части 10 относит случай, если размещение указанных в уведомлении о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома не допускается в соответствии с видами разрешенного использования земельного участка и (или) ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующими на дату поступления уведомления о планируемом строительстве.

Согласно части 11 статьи 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации в уведомлении о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке должны содержаться все основания направления застройщику такого уведомления с указанием предельных параметров разрешенного строительства, которые установлены правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или обязательных требований к параметрам объектов капитального строительства, которым не соответствуют параметры объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома, указанные в уведомлении о планируемом строительстве, а также в случае недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке - установленный вид разрешенного использования земельного участка, виды ограничений использования земельного участка, в связи с которыми не допускается строительство или реконструкция объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суды обеих инстанций, ссылаясь на требования частей 1 и 3 статьи 9, пункта 2 части 1 статьи 34, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 1 части 2 статьи 33, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, указали на первичность Генерального плана перед Правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, в связи с чем пришли к выводу о том, что несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствии с генеральным планом.

Между тем судебными инстанциями не учтены следующие обстоятельства.

В силу части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации документы территориального планирования, к которым отнесен генеральный план городского округа (статья 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Из систематического толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Из анализа положений пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что генеральный план является документом долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон и отображения планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа. При этом согласно части 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. По смыслу приведенных норм, а также части 1 статьи 26, статей 41, 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации, положения генерального плана, определяющие принципиальное направление развития территории муниципального образования применительно в данном случае к вопросам строительства, носящим более узкий характер, напрямую не применяются, а реализуются посредством градостроительного зонирования, к документам которого отнесены правила землепользования и застройки и документация по планировке территории.

В силу пункта 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки представляют собой документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Правила землепользования и застройки включают в себя градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Градостроительный регламент определяет правовой режим земельных участков и устанавливает в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (часть 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункты 1, 2, 3 части 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из пояснений административного истца и из кассационной жалобы следует, что земельный участок с видом разрешенного использования "малоэтажные жилые дома" в соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования "город Ульяновск" располагается в зоне Ц3.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования "город Ульяновск", утвержденными Решением Ульяновской Городской Думой от 13 октября 2004 года N 90 (утратившими силу 29 сентября 2021 года), в зоне Ц3 одним из основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства является "для индивидуального жилищного строительства".

В соответствии со сноской "**" данный вид разрешенного использования применяется для существующих объектов и земельных участков, находящихся в собственности с указанным видом разрешенного использования, а также допускается применение в отношении земельных участков, находящихся в собственности с видом разрешенного использования "малоэтажные жилые дома".

Вместе с тем, судами не устанавливались обстоятельства, связанные с использованием административным истцом земельного участка в соответствии с основным видом разрешенного использования, который предусмотрен Правилами землепользования и застройки муниципального образования "город Ульяновск", действовавшими на момент принятия оспариваемого решения, для определенной территориальной зоны.

Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации установлены требования к принимаемому судебному решению, которые предусматривают, что решение суда должно быть законным и обоснованным (часть 1 статьи 176).

Из разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в пунктах 2 и 3 постановления от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении", следует, что судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Обжалуемые судебные акты приведенным положениям не соответствуют, в связи с чем подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении административного дела суду первой инстанции следует учесть вышеизложенное и разрешить административное дело в соответствии с установленными по административному делу обстоятельствами и требованиями закона.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Заволжского районного суда города Ульяновска от 30 августа 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ульяновского областного суда от 14 декабря 2021 года отменить.

Административное дело направить на новое рассмотрение в Заволжский районный суд города Ульяновска.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 22 августа 2022 года.

Председательствующий:

Судьи: