Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 29 июля 2022 г. по делу N 8а-16789/2022[88а-18573/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Кривенкова О.В, Найденовой О.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 3 марта 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" к Управлению по тарифам и ценовой политике Орловской области о признании недействующим приказа.

Заслушав доклад судьи Найденовой О.Н, объяснения представителя акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" Дудырина Д.С, поддержавшего доводы кассационной жалобы, представителей Управления по тарифам и ценовой политике Орловской области Пензевой М.И, Платошкиной С.Ю, представителя департамента дорожного хозяйства, транспорта и реализации государственных строительных программ Орловской области Афониной С.В, возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, заключение старшего прокурора четвертого отдела (кассационного) с дислокацией в городе Саратове апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дедова С.Б, полагавшего кассационную жалобу неподлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

акционерное общество "Центральная пригородная пассажирская компания" (далее - АО "ЦППК", Общество) осуществляет деятельность по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, в том числе на территории Орловской области.

Приказом Управления по тарифам и ценовой политике Орловской области (далее также - Управление по тарифам, орган регулирования) от 13 мая 2020 года N 188-т для АО "ЦППК" установлен экономически обоснованный уровень тарифа на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении на территории Орловской области в размере 4, 569 рублей на 1 пассажира за 1 км; определено, что данный тариф применяется для целей расчета недополученных доходов, возникающих в результате государственного регулирования тарифов, с 1 января 2020 года (далее - Приказ N 188-т).

Данный приказ официально опубликован в государственной специализированной информационной системе "Портал Орловской области - публичный информационный центр" http://orel-region.ru и на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

АО "ЦППК" обратилось в суд с административным иском, в котором просило признать вышеуказанный приказ Управления по тарифам недействующим и возложить на административного ответчика обязанность принять заменяющий нормативный правовой акт, ссылаясь на нарушение Управлением по тарифам положений Методики расчета экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании экономически обоснованного уровня тарифов за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, утвержденной приказом Федеральной антимонопольной службы от 5 декабря 2017 года N 1649/17 (далее - Методика расчетов N 1649/19) и Порядка ведения раздельного учета доходов и расходов субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденного приказом Минтранса России от 23 октября 2018 года N 373 (далее - Порядок N 373).

Требования мотивированы тем, что тарифным органом при определении экономически обоснованного уровня тарифа неправомерно не включены в необходимую валовую выручку (далее - НВВ) на 2020 год затраты с отнесением на Орловскую область на внесение лизинговых платежей для приобретения рельсовых автобусов, затраты на охрану подвижного состава, затраты по статье "Затраты на оплату труда АЧ и РА" и затраты по статье "Отчисления на социальные нужды АЧ и РА", не учтены выпадающие доходы и расходы за прошлые периоды, в том числе в связи с превышением планового значения пассажирооборота над фактическими показателями.

Кроме того, органом регулирования неправомерно занижены суммы затрат по статьям "Затраты на оплату труда деповского комплекса", "Отчисления на социальные нужды (деповской комплекс)", а также суммы затрат на оплату труда и отчислений на социальные нужды, учитываемых в составе общепроизводственных и общехозяйственных расходов (пропорционально доле расходов, приходящихся на Орловскую область). При этом расчет тарифа вновь произведен из завышенного объемного показателя пассажирооборота, не согласованного с Федеральным агентством железнодорожного транспорта (Росжелдор) и Федеральной антимонопольной службой (ФАС России).

Решением Орловского областного суда от 11 ноября 2021 года административный иск удовлетворен. Оспариваемый приказ признан недействующим с даты его принятия, на Управление по тарифам возложена обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий признанный недействующим приказ.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 3 марта 2022 года решение Орловского областного суда от 11 ноября 2021 года отменено, принято новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

В кассационной жалобе, поданной 30 мая 2022 года через Орловский областной суд, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 14 июня 2022 года, АО "ЦППК" просит отменить апелляционное определение, оставить в силе решение Орловского областного суда. Заявитель жалобы выражает несогласие с выводами суда апелляционной инстанции, полагает, что судом неправильно применены нормы материального права, считает судебный акт апелляционной инстанции незаконным и необоснованным.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра судебного акта апелляционной инстанции в кассационном порядке по доводам жалобы не имеется.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно положениям части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

Деятельность субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок подлежит ценовому регулированию посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня (пункт 1 статьи 4, статья 6 Федерального закона от 17 августа 1995 года N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (далее - Закон N 147-ФЗ), пункты 1, 2 статьи 8 Федерального закона от 10 января 2003 года N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее - Закон N 17-ФЗ).

Государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов посредством установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней (пункт 3 статьи 5 Закона N 147-ФЗ, пункты 3, 6 Положения о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2009 года N 643 "О государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок" (далее по тексту Положение N 643), пункты 1, 3, 4, 6 Положения об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий и о пределах такого регулирования и контроля, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2008 года N 950.

Экономически обоснованный уровень тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, а также тарифы, сборы и плата за данные перевозки, оплачиваемые пассажирами при осуществлении поездок в пригородном сообщении, устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (пункты 1, 2.1 статьи 8 Федерального закона N 17-ФЗ).

Полномочия органа, принявшего данный нормативный правовой акт, соблюдение процедуры, сроков рассмотрения вопроса по установлению цен (тарифов), правила введения оспариваемого нормативного правового акта в действие судом первой инстанции проверены.

Как установлено судами и следует из материалов дела, приказом Федеральной службы по тарифам от 14 декабря 2009 года N 446-т АО "Центральная ПИК" внесено в реестр субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляются государственное регулирование и контроль, под регистрационным номером 77/1/3.

14 ноября 2019 года Общество обратилось в Управление по тарифам с заявлением на открытие дела по установлению экономически обоснованного уровня тарифа на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом по межсубъектным и межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в пригородном сообщении на 2020 год. С заявкой был представлен пакет документов и пояснительная записка. Полный пакет документов от организации поступил в Управление по тарифам 21 апреля 2020 года.

Органом регулирования было открыто тарифное дело, проведена экспертиза экономической обоснованности формирования тарифов на перевозку пассажиров в пригородном сообщении на основании представленных расчетных и обосновывающих материалов, с применением метода экономически обоснованных расходов (затрат), и принят оспариваемый Приказ N 188-т.

Удовлетворяя административный иск и признавая оспариваемый нормативный правовой акт недействующим, суд первой инстанции на основании заключения проведенной по делу судебной экспертизы пришел к выводу, что при установлении экономически обоснованного уровня тарифов на 2020 год орган регулирования безосновательно не учел затраты на лизинг подвижного состава для выполнения транспортного заказа в необходимом объеме, согласно договору транспортного обслуживания, при отсутствии у уполномоченных органов власти Орловской области альтернативных предложений по решению проблемы в связи с истечением срока службы арендованного подвижного состава и фактическом использовании перевозчиком лизингового подвижного состава.

Кроме того, проверяя расчет пассажирооборота, определенного Департаментом транспорта на 2020 год путем умножения спрогнозированного объема пассажирооборота 2019 года на предложенный Обществом прирост средней населенности вагонов относительно прогноза на текущий 2019 год, суд первой инстанции исходил из того, что данный объем не был согласован в установленном порядке, кроме того орган регулирования не учел, что приказом Управления по тарифам от 11 декабря 2020 года N 474-т, принятым во исполнение вступившего в законную силу решения суда, обоснованный уровень пассажирооборота за 2019 год был установлен в ином размере, а фактические показатели за 2018 год Департаментом транспорта не принимались во внимание. Следовательно, отсутствие обоснованного показателя "Р1 - утвержденный (согласованный) объем пассажирооборота субъекта регулирования в границах соответствующего субъекта Российской Федерации, пасс.-км" противоречит Методике N 1649/17 и не может быть признан экономически обоснованным.

При этом, выводы суда первой инстанции о необходимости учета органом регулирования расходов по статьям "Лизинг", "Услуги охранных организаций ПС", "Затраты за прошлые периоды" (2017 год), "Затраты на оплату труда АЧ и РА", "Затраты за оплату труда деповского комплекса", "Отчисления на социальные нужды", "Затраты на оплату труда и отчисления на социальные нужды, учитываемые в составе общепроизводственных и общехозяйственных расходов", о неверном определении Управлением по тарифам объема пассажирооборота основаны на заключении экспертов ООО "Институт развития транспортных систем" (далее - ООО "ИРТС").

Отменяя решение областного суда и отказывая в удовлетворении административного иска, суд апелляционной инстанции исходил из того, что судебная экспертиза назначена и проведена с нарушением части 1 статьи 77, части 1 статьи 79 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, положений Федерального закона N 73-ФЗ "О государственной судебно-экспертной деятельности", в связи с чем признал заключение экспертов ООО "ИРТС" недопустимым доказательством по настоящему делу и исключил его из числа доказательств.

При этом, разрешая заявленные требования по существу, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что величина пассажирооборота, подлежащая учету при установлении тарифа АО "ЦППК" на 2020 год, определена тарифным органом правильно, оснований для включения затрат Общества на внесение лизинговых платежей для приобретения рельсовых автобусов, а также затрат по статьям "Услуги охранных организаций ПС", "Затраты на оплату труда АЧ и РА", "Затраты за оплату труда деповского комплекса", "Отчисления на социальные нужды", "Затраты на оплату труда и отчисления на социальные нужды, учитываемые в составе общепроизводственных и общехозяйственных расходов", в том числе недополученных доходов в связи с превышением планового значения пассажирооборота за 2017-2019 годы над фактическими показателями понесенных расходов, в составе экономически обоснованных затрат субъекта регулирования не имелось.

Оснований не согласиться с выводами суда апелляционной инстанций не имеется, доводы кассационной жалобы не ставят под сомнение правильность обжалуемого судебного акта.

Принимая во внимание, что судебная комиссионная экспертиза была проведена иным экспертным составом, отличным от указанного в определении суда первой инстанции о назначении экспертизы от 24 марта 2021 года, заключение экспертов основано на анализе дополнительно представленных сторонами экспертам документов, которые к материалам дела не приобщались, в судебном заседании не исследовались, и которыми орган регулирования на момент утверждения тарифа не располагал, суд апелляционной инстанции обоснованно признал заключение экспертов недопустимым доказательством по делу и исключил его из числа доказательств.

Вывод суда апелляционной инстанции об отсутствии необходимости в назначении и проведении по делу экспертизы, исходя из характера заявленных требований и категории спора, также является правильным, поскольку судом первой инстанции были поставлены на разрешение экспертам правовые вопросы, не требующие специальных познаний, выходящих за пределы правовой компетенции суда и органа регулирования. В данном случае в силу пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации разрешению подлежал вопрос о соответствии оспариваемого нормативного правового акта нормативным актам большей юридической силы.

При этом, разрешая заявленные требования по существу, суд апелляционной инстанции пришел к верному выводу о соответствии оспариваемого нормативного правового акта имеющим большую юридическую силу нормативным правовым актам, регламентирующим деятельность субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, в том числе ценовое регулирование такой деятельности.

Так, согласно пункту 14(2) Положения N 643 органы регулирования субъектов Российской Федерации при определении экономически обоснованного уровня тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении определяют прогнозный объем оказываемых услуг в соответствии с договором на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, а также комплексным планом транспортного обслуживания населения субъекта Российской Федерации на средне- и долгосрочную перспективу в части пригородных пассажирских перевозок, утвержденным в установленном порядке.

Расчет экономически обоснованных расходов (затрат) перевозчика выполняется на основе объемных показателей работ перевозчика за отчетный год, ожидаемых в текущем году в соответствии с договором на организацию транспортного обслуживания населения, заключаемым уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации с перевозчиком в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 мая 2014 года N 857-р "Об утверждении Концепции развития пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом" (далее - Контракт), и прогноза на период регулирования с учетом данных о маршрутах перевозок по соответствующему субъекту Российской Федерации за предшествующий год (пункт 36 Методики N 1649/17).

В соответствии с пунктом 49.1.1 Методики N 1649/17 определение и установление объемов транспортной работы и перевозок осуществляется уполномоченным органом (уполномоченными органами) субъекта Российской Федерации в соответствии с Контрактом.

Объемные и качественные показатели пассажирских перевозок, предусмотренные Контрактом, должны также соответствовать комплексному плану транспортного обслуживания населения.

Существенными параметрами при прогнозировании объемных и качественных показателей пассажирских перевозок являются: "отправленные пассажиры", "перевезенные пассажиры", "пассажирооборот", "населенность вагона", "вагоно-километры", "составность поездов", "рабочий парк вагонов".

Органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере транспорта при формировании условий Контракта определяется прогноз количества перевезенных пассажиров и маршруты следования поездов, с учетом которых прогнозируется пассажирооборот. Определение прогноза вагоно-километров осуществляется с учетом пассажирооборота и прогнозируемой нормативной населенности вагонов. С учетом сложившейся за отчетный период фактической населенности вагонов могут быть установлены предельные отклонения нормативной населенности вагонов на прогнозируемый период. Допускается увеличение нормативной населенности вагонов с учетом недопущения ухудшения качества проезда пассажиров (недопустимости существенного роста населенности). Снижение нормативной населенности вагонов допускается с учетом обоснованности объемов транспортного заказа (количества поездов и их составности).

При прогнозировании объемов транспортной работы в текущем и очередном годах органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственным за организацию транспортного обслуживания населения услугами железнодорожного транспорта, принимается во внимание фактическая (за три года, предшествующих текущему) и прогнозируемая динамика количества перевезенных пассажиров в разрезе субъектов Российской Федерации.

При наличии отклонения динамики количества перевезенных пассажиров от динамики пассажирооборота, предусмотренной Контрактом, до пересмотра Контракта органом регулирования принимается расчетный показатель пассажирооборота с учетом динамики количества перевезенных пассажиров, согласованный с органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в области транспорта.

Пунктом 49.1.2 Методики N 1649/17 определено, что при возникновении разногласий по объемным показателям перевозок для расчета экономически обоснованных затрат и уровня тарифов, необходимые показатели принимаются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственным за организацию транспортного обслуживания населения услугами железнодорожного транспорта при согласовании с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере железнодорожного транспорта и с федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий.

В соответствии с Положением о Департаменте транспорта, утвержденным постановлением Правительства Орловской области от 26 декабря 2014 года N 425, органом, ответственным за организацию транспортного обслуживания населения на территории Орловской области, является Департамент транспорта.

Судом установлено, что договор на организацию в 2020 году транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Орловской области, неотъемлемой частью которого является приложение с отображением вагоно-километровой работы, между Департаментом транспорта Орловской области и АО "ЦППК" подписан не был ввиду не урегулирования разногласий, в том числе, по прогнозному объему пассажирооборота на 2020 год.

В связи с несогласованием сторонами планового объема перевозок пассажиров (транспортная работа (вагоно-километры), пассажирооборот, количество отправленных пассажиров), необходимые показатели пассажирооборота должны были быть приняты Департаментом транспорта с учетом фактических данных за три года, предшествующих текущему (2019 году), и прогнозируемой динамики количества переведенных пассажиров на 2020 год при согласовании показателей с Росжелдор и ФАС России, что правильно отмечено судом апелляционной инстанции.

В связи с этим при определении Департаментом транспорта показателя пассажирооборота на 2020 год не могли быть учтены показатели 2019 года, а непосредственно тарифный орган полномочиями по определению объемных показателей пассажирооборота не наделен.

Из материалов дела следует, что согласно заявке АО "ЦППК" предложено учесть к расчету на 2020 год по территории Орловской области пассажирооборот в размере 48 517, 22 тыс. пасс.-км.

Согласно экспертному заключению, подготовленному в рамках тарифного дела, органом регулирования пассажирооборот принят в размере 54 895, 743 тыс. пасс.-км на основании пункта 49.1.4 Методики N 1649/17 с учетом официальных данных органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере транспорта, которые согласованы в установленном порядке (направлено на согласование в Росжелдор 24 апреля 2019 года N 5-1/425исх и ФАС России 24 апреля 2020 года N 5-1/424 исх).

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции правильно указал, что органом регулирования величина пассажирооборота, подлежащая учету при установлении тарифа АО "ЦППК" на 2020 год, определена верно, нарушений требований норм законодательства, регулирующих определение и порядок расчета экономически обоснованного показателя, в этой части не допущено. В случае отклонения планового значения пассажирооборота на период регулирования и фактически сложившегося пассажирооборота по отчетным данным этого периода, орган регулирования учитывает данные изменения при рассмотрении размера экономически обоснованного тарифа в последующие периоды (пункт 49.1.4 Методики N 1649/17).

Судом установлено, что АО "ЦППК" было предложено включить затраты в целом по Обществу в размере 11 305 777, 85 тысяч рублей, в том числе: лизинг электропоездов - 6 417 378, 91 тысяч рублей, лизинг рельсовых автобусов - 595 348, 13 тысяч рублей, лизинг по поездам МЦД - 4 293 050, 81 тысяч рублей, с отнесением на Орловскую область 132 281, 32 тысяч рублей затрат по лизингу рельсовых автобусов. Управлением по тарифам затраты на лизинг и содержание вновь вводимого собственного подвижного состава исключены из расчета тарифа как экономически не обоснованные по итогам 2018 года.

Согласно Методике N 1649/17 экономически обоснованный уровень тарифов в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, определяется в соответствии с пунктами 10-27 данной Методики, и предусматривает учет капитальных вложений согласно инвестиционной программе перевозчика, согласованной субъектом Российской Федерации, и предельный минимальный уровень рентабельности (1% к сумме прямых производственных затрат), которая может быть направлена на улучшение транспортного обслуживания населения, развитие технической и технологической оснащенности перевозчика, социальные выплаты и иные мероприятия, создание фондов целевого назначения (накопления, потребления, социальной сферы), иные направления деятельности, предусмотренные уставом предприятия, которые согласуются субъектом Российской Федерации (пункт 8); при включении амортизационных отчислений на основные средства в состав экономически обоснованных затрат субъекта регулирования, инвестиции в соответствующие основные средства осуществляются хозяйствующим субъектом, учитывающим амортизационные отчисления в своей отчетности.

При включении лизинговых платежей в состав экономически обоснованных затрат субъекта регулирования, соответствующие основные средства по субъектам Российской Федерации определяются путем прямого отнесения. В случае невозможности выделения указанных затрат путем прямого отнесения, их распределение между субъектами Российской Федерации осуществляется пропорционально измерителю в соответствии с Порядком ведения раздельного учета (пункт 10); при этом объемы финансирования инвестиций за счет бюджетных средств, заемного капитала, собственных средств субъекта регулирования, определяются исходя из целевых направлений использования данных источников финансирования инвестиций при наличии согласованной инвестиционной программы с указанием источников ее финансирования в разрезе субъектов Российской Федерации. Расчет источников финансирования представляется согласно Таблице N 1 приложения к Методике (пункт 17).

Пунктом 3.5 Приложения N 3 к Приказу N 373 предусмотрено, что алгоритм распределения расходов субъекта регулирования от пассажирских перевозок в пригородном сообщении между субъектами Российской Федерации описывается в Таблице 3.5 к настоящему приложению.

В Таблице 3.5 по статье "Лизинговые платежи за рельсовые автобусы, работающие в пассажирских перевозках в пригородном сообщении" (подпункт 375 статья 3614), действующей в редакции на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта, предусмотрено прямое отнесение на субъект Российской Федерации, предусматривающий затраты на лизинг в договорах на транспортное обслуживание населения.

С учетом приведенного правового регулирования и установленных по делу обстоятельств, принимая во внимание, что на 2020 год между Департаментом транспорта и АО "ЦППК" не был заключен договор на транспортное обслуживание, согласованная с субъектом Российской Федерации инвестиционная программа перевозчика с указанием источника ее финансирования также отсутствует, затраты на внесение лизинговых платежей для приобретения рельсовых автобусов не подлежали включению органом регулирования в состав затрат при определении экономически обоснованного уровня тарифа.

Кроме того, судом правильно отмечено, что представленные в адрес органа регулирования расчеты затрат на лизинг на 2020 год и соответствующие обоснования по спорной статье затрат, не содержат в себе подтверждения указанного АО "ЦППК" в расчете процента по лизингу 9, 7%, как и его соответствие требованиям пункта 49.12 Методики N 1649/17. В договорах лизинга сумма процентов за пользование лизингом не выделена, в связи с чем экономическая обоснованность затрат по лизингу Обществом не подтверждена.

Внесенные приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 7 июня 2021 года N 176 изменения в таблицу 3.5 Приложения N 3 Порядка N 373, в том числе в строку 375, где статья 3614 изложена в новой редакции, вступили в силу 21 ноября 2021 года, то есть после принятия оспариваемого нормативного правового акта. При этом в Методику N 1649/17 соответствующие изменения, касающиеся возможности учета как экономически обоснованных затрат, направленных на приобретение подвижного состава за рамками инвестиционной программы, не внесены.

Являются правильными и выводы апелляционного суда об обоснованности невключения органом регулирования в состав НВВ расходов по статьям затрат "Услуги охранных организаций ПС", "Затраты за прошлые периоды" (2017-2019 годы), "Затраты на оплату труда АЧ и РА", "Затраты на оплату труда и отчисления на социальные нужды деповского комплекса", "Затраты на оплату труда, учитываемые в составе общепроизводственных и общехозяйственных расходов".

Как следует из материалов дела, в экспертном заключении органа регулирования (пункт 2.5.6) в части расходов на услуги охранных организаций ПС указано, что вопреки Таблице 3.5 приложения N 3 к Порядку N 373, где классификация расходов отнесена по критерию "Вагоно-км соответствующей серии скоростных поездов", Обществом в расчетах некорректно отнесены затраты по данной статье по показателю "Отправленные пассажиры", а также не выделены расходы на охрану на собственный и арендованный подвижной состав, а также на охрану МЦД. С учетом представленных Обществом обоснований затраты в целом по организации приняты Управлением по тарифам в размере 907 446, 21 тысяч рублей, на Орловскую область отнесено - 0.

АО "ЦППК" при установлении экономически обоснованного уровня тарифа на 2020 год предложило учесть в составе НВВ не включенные в состав НВВ на 2017 год затраты в размере 140 354, 52 тысяч рублей, на 2018 год - 86 276, 73 тысяч рублей, на 2019 год - 79 161, 95 тысяч рублей.

Управлением по тарифам отказано в учете расходов за прошлые периоды, они признаны заявленными с нарушением пункта 46 Методики N 1649/17.

Соглсно пункту 46 Методики N 1649/17 в случае, если субъект регулирования в течение периода регулирования понес экономически обоснованные затраты, не учтенные при установлении регулируемых цен (тарифов) на период регулирования, в том числе затраты, связанные с объективным и незапланированным ростом цен на продукцию (работы, услуги), потребляемую в течение периода регулирования, такие затраты (включая затраты, связанные с обслуживанием заемных средств, привлекаемых для покрытия недостатка средств, которые учитываются по ставке процента, определенной соглашением сторон по долговым обязательствам, но не более ставки, установленной в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации) учитываются при установлении регулируемых тарифов (цен) на период регулирования.

В силу пункта 19 Методики N 1649/17 при отражении субъектом регулирования в отчетной документации затрат в объеме, превышающем ранее учтенный при тарифном регулировании объем, их признание осуществляется с позиции экономической обоснованности, а также подконтрольности субъекту регулирования. При подтверждении регулирующим органом субъекта Российской Федерации целесообразности проведения указанных затрат, объем НВВ планового периода увеличивается на соответствующую сумму.

Таким образом, вопросы учета или не учета в расчете экономически обоснованного уровня тарифа АО "ЦППК" на 2020 год затрат ранее неучтенных, находятся в компетенции Управления по тарифам.

Абзацем 1 пункта 36 Методики N 1649/17 установлено, что расчет экономически обоснованных расходов (затрат) перевозчика выполняется на основе бухгалтерской, статистической, налоговой отчетности перевозчика за отчетный год и подлежит проверке в ходе тарифного регулирования.

2017 год являлся отчетным при утверждении тарифов на 2019 год. При утверждении тарифов на 2019 год была дана оценка экономической обоснованности заявленных Обществом затрат.

При этом АО "ЦППК" при взыскании убытков за 2017 год избран иной способ защиты нарушенного права, в связи с чем Общество обратилось в Арбитражный суд Орловской области с иском о взыскании убытков, причиненных отказом в полном возмещении потерь истца в доходах, возникших в связи с осуществлением перевозок на территории Орловской области в 2017 году по тарифу ниже уровня экономически обоснованных затрат. Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Орловской области от 21 апреля 2021 года по делу А48-10054/2020 в удовлетворении требований АО "ЦППК" было отказано.

Таким образом, поскольку приведенные АО "ЦППК" неучтенные затраты за 2017 года не подтверждены соответствующими расчетами, бухгалтерской, статистической, налоговой отчетностью перевозчика за отчетный год, указанные затраты не могли быть учтены как экономически обоснованные.

Из материалов дела следует, что органом регулирования произведен анализ фактических расходов АО "ЦППК", сложившихся за 2018 год, с выделением затрат по сериям подвижного состава и отдельным арендодателям.

Обществом с письмом от 21 апреля 2020 года был представлен расчет расходов, вместе с тем в соответствии с требованиями пункта 46 Методики N 1649/17 по статье "Расходы по использованию арендуемых основных средств" расчет не представлен, в связи с чем у органа регулирования отсутствовала возможность рассчитать экономически обоснованный уровень расходов за 2018 год, в связи с этим затраты за 2018 год обоснованно не учтены в составе НВВ расходов за прошлые периоды.

При определении уровня экономически обоснованных затрат на 2020 год органом регулирования принята первичная документация за 2018 год, в связи с чем заявленные Обществом затраты за 2019 год, содержащие прогнозируемые расходы на 2019 год, учету не подлежали.

Согласно материалам дела, затраты на оплату труда АЧ и РА предлагались АО "ЦППК" в целом по Обществу в размере 267 813, 98 тысяч рублей. Фактические затраты по данной статье расходов в 2018 году составили - 6 039, 95 тысяч рублей, с отнесением на Орловскую область - "0" тысяч рублей.

Обществом затраты были распределены по статье 2.2.6 "Уборка дизель-поездов и автомотрис" на собственный и арендованный подвижной состав, при этом затраты по собственному подвижному составу (дизель-поезду) на Орловскую область не распределялись, соответственно, по аналогии затраты на ФОТ персонала собственного дизель-поезда регулятором не отнесены.

При этом затраты предложены АО "ЦППК" с отнесением на Орловскую область исходя из планируемого приобретения в лизинг рельсовых автобусов. Поскольку данная статья затрат является производной от затрат на лизинг, которые не учтены органом регулирования при определении экономически обоснованного уровня затрат, суд апелляционной инстанции правильно указал на отсутствие оснований к учету затрат на оплату труда АЧ и РА, в том числе к учету расходов по отчислениям на социальные нужды АЧ, РА.

Из материалов дела следует, что Управлением по тарифам в рамках рассмотрения тарифной заявки затраты на оплату труда деповского комплекса учтены в размере 206 616, 06 тысяч рублей (с учетом выделения затрат на МЦД пропорционально предложенному организацией отнесения). Отчисления на социальные нужды являются производными от статьи затрат "Затраты на оплату труда".

В связи с тем, что затраты на текущий период проводятся на основании фактических данных за 2018 год (пункт 49.6.1 Методики N 1649/17), а Обществом такие данные не представлены, Управлением по тарифам в соответствии с положениями пунктов 36, 49.15 Методики N 1649/17 обоснованно произведен расчет с учетом представленных АО "ЦППК" расчета, действующего штатного расписания, предложенного организацией среднемесячного уровня оплаты труда.

Доводы о неправомерном занижении расходов по статье "Затраты на оплату труда и отчисления на социальные нужды, учитываемые в составе общепроизводственных и общехозяйственных расходов" обоснованно были отклонены судом апелляционной инстанции.

Так, согласно материалам дела, в направленных АО "ЦППК" в тарифный орган Орловской области для установления тарифа на 2020 год материалах предлагались затраты в целом по полигону деятельности организации по статье "Затраты на оплату труда" (без учета МЦД) в разделе "Общепроизводственные и общехозяйственные расходы" в размере 1 026 460, 92 тысяч рублей, в том числе на Орловскую область - 13 169, 58 тыс. руб. (процент отнесения 1, 28%).

Поскольку Управлением по тарифам суммарно по статьям, входящим в "Фонд оплаты труда по статьям-функциям", принят размер затрат меньше, чем предлагалось Обществом, то процент отнесения на Орловскую область составил меньшую величину, а именно 0, 14%. С учетом применения указанного процента отнесения размер расходов по статье "Отчисления на социальные нужды" в составе "Общепроизводственные и общехозяйственные расходы", распределенный на Орловскую область составил 351, 678 тысяч рублей. Данный расчет выполнен органом регулирования в соответствии с Методикой N 1649/17 и Порядком N 373. При этом, в оплату труда деповского комплекса включены расходы АО "ЦППК" на добровольное медицинское страхование.

Положениями Трудового Кодекса Российской Федерации предусмотрено, что коллективный договор является правовым актом, регулирующим социально-трудовые отношения в организации или у индивидуального предпринимателя и заключаемый работниками и работодателем в лице их представителей (статья 40); в коллективном договоре с учетом финансово-экономического положения работодателя могут устанавливаться льготы и преимущества для работников, условия труда, более благоприятные по сравнению с установленными законами, иными нормативными правовыми актами, соглашениями (статья 41).

Согласно условиям представленного АО "ЦППК" коллективного договора на 2018 год предоставление работнику дополнительного медицинского страхования за счет работодателя не является обязательным.

В связи с тем, что добровольное медицинское страхование является правом, а не обязанностью работодателя и может устанавливаться с учетом финансово-экономического положения работодателя, затраты на указанное страхование напрямую не связаны с осуществлением регулируемой деятельности организации, расходы на их выплату не являются экономически обоснованными и не могут перекладываться на пользователей тарифа.

Таким образом, расходы на их выплату как экономически необоснованные не подлежали включению при расчете НВВ АО "ЦППК".

На основании анализа приведенных выше положений нормативных правовых актов, материалов тарифного дела, представленных сторонами доказательств в их совокупности, которым дана оценка в соответствии с правилами статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных административным истцом требований.

Доводы кассационной жалобы основаны на неверном толковании норм материального права, регулирующих спорные правоотношения.

Иное толкование заявителем кассационной жалобы положений законодательства, не свидетельствует о неправильном применении судом апелляционной инстанции норм материального права.

Доводы кассационной жалобы, по сути, направлены на оспаривание обоснованности выводов суда апелляционной инстанции об установленных обстоятельствах, иное толкование норм права, и не могут служить предусмотренными статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены апелляционного определения, поскольку суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судами фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами при разрешении дела, и правом переоценки доказательств не наделен.

Каких-либо доводов, способных на данной стадии поставить под сомнение законность и обоснованность состоявшего по делу апелляционного определения и повлечь его отмену либо изменение, в кассационной жалобе не приведено.

Поскольку нарушений норм материального и процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, судом апелляционной инстанции не допущено, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции оснований для отмены или изменения апелляционного определения суда апелляционной инстанции и, соответственно, для удовлетворения кассационной жалобы заявителя не усматривает.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебного постановления не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 3 марта 2022 года оставить без изменения, а кассационную жалобу акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 8 августа 2022 года.

Председательствующий:

Судьи: