Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 26 июля 2022 г. по делу N 8а-17550/2022[88а-19538/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующей Желонкиной Г.А, судей Кривенкова О.В, Найденовой О.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Ефимовой Татьяны Ивановны на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Калужского областного суда от 7 апреля 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Ефимовой Татьяны Ивановны к Городской Управе города Калуги, управлению архитектуры, градостроительства и земельных отношений города Калуги о признании незаконным отказа в перераспределении земельного участка.

Заслушав доклад судьи Кривенкова О.В, объяснения представителя административного истца Ермакова А.Н, поддержавшего кассационную жалобу, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Ефимова Т.И. обратилась в суд с названным административным иском, в котором с учетом уточнения просила признать незаконным отказ управления архитектуры, градостроительства и земельных отношений города Калуги от 7 сентября 2021 года N в перераспределении находящегося у нее в аренде земельного участка с кадастровым номером N и принадлежащего ей земельного участка с кадастровым номером N по адресу: "адрес", образованного в результате объединения земельных участков с кадастровыми номерами N, N, которые ранее были образованы в результате перераспределения находившегося в ее собственности земельного участка с кадастровым номером N и земельного участка с кадастровым номером N, находившегося в аренде; обязать утвердить схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории.

Решением Калужского районного суда Калужской области от 28 октября 2021 года административный иск удовлетворен частично. Признан незаконным отказ управления архитектуры, градостроительства и земельных отношений города Калуги в перераспределении земельных участков, изложенный в письме от 7 сентября 2021 года N; в удовлетворении требований о возложения обязанности утвердить схему расположения земельного участка отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Калужского областного суда от 7 апреля 2022 года решение суда отменно в части удовлетворения административного иска и вынесено новое решение об отказе в указанной части в удовлетворении требований.

В кассационной жалобе, поданной 30 мая 2022 года через суд первой инстанции, Ефимова Т.И. просит судебные акты отменить и направить дело на новое апелляционное рассмотрение. В обоснование требований указывает, что ссылки на положения статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации оспариваемый отказ от 7 сентября 2021 года N не содержит, в связи с чем судом апелляционной инстанции необоснованно на это указано. Кроме того, полагает, что наличие самовольных построек, принадлежащих административному истцу, на земельных участках не может являться препятствием для их перераспределения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Такого рода нарушения допущены судами при рассмотрении настоящего административного дела.

При рассмотрении административного дела установлено, что Ефимова Т.И. с 28 августа 2014 года является собственником земельного участка площадью 1 700 кв. м с кадастровым номером N, расположенного на землях населенных пунктов по адресу: "адрес", имеющего вид разрешенного использования "для ведения личного подсобного хозяйства".

На основании договора аренды от 26 августа 2015 года N, заключенного между Городской Управой города Калуги и Ефимовой Т.И, последняя является арендатором земельного участка с кадастровым номером N, расположенного на землях населенных пунктов по адресу: "адрес", имеющего вид разрешенного использования "для огородничества".

Согласно постановлению Городской Управы города Калуги от 12 ноября 2020 года N и сведениям филиала Федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Калужской области от 15 февраля 2021 года находящийся в собственности Ефимовой Т.И. земельный участок с кадастровым номером N перераспределен с земельным участком с кадастровым номером N с образованием трех земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N.

Ефимовой Т.И. 12 апреля 2021 года зарегистрировано право собственности на земельный участок площадью 2 215 кв. м с кадастровым номером N по адресу: "адрес", образованному в результате объединения земельных участков с кадастровыми номерами N и N.

Ефимова Т.И, являясь собственником земельного участка с кадастровым номером N площадью 2 15 кв. м и арендатором земельного участка с кадастровым номером N площадью 435 кв. м, 18 августа 2021 года обратилась в управление архитектуры, градостроительства и земельных отношений города Калуги с заявлением о перераспределении указанных земельных участков и просила утвердить схему расположения земельных участков площадью "ЗУ1 - 1 531 кв. м, ЗУ2 - 1 137 кв. м" с видом разрешенного использования для ведения личного подсобного хозяйства.

Однако управлением архитектуры, градостроительства и земельных отношений города Калуги письмом от 7 сентября 2021 года N в перераспределении указанных земельных участков было отказано со ссылкой на подпункт 3 пункта 9 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации и указанием на то, что на предоставленном в аренду земельном участке площадью 435 кв. м с кадастровым номером N расположена часть каменного гаража, сведения о зарегистрированных правах на который отсутствуют.

Исходя из положений подпункта 11 части 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации, комплексное по своей природе правовое регулирование земельных отношений основывается на ряде принципов, в том числе сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

В соответствии с пунктом 1 статьи 11.2 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Согласно пунктам 1, 3 статьи 11.7 Земельного кодекса Российской Федерации при перераспределении нескольких смежных земельных участков образуются несколько других смежных земельных участков, и существование таких смежных земельных участков прекращается. При перераспределении земель существование исходного земельного участка прекращается и образуется новый земельный участок.

Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется на основании соглашения между уполномоченными органами и собственниками земельных участков, и в соответствии с утвержденным проектом межевания территории либо при отсутствии такого проекта в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка. При этом указанное соглашение должно содержать сведения о возникновении права государственной или муниципальной собственности и (или) права частной собственности на образуемые земельные участки (пункты 2 и 3 статьи 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации).

Порядок заключения соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, урегулирован статьей 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации, в соответствии с пунктом 8 которой уполномоченный орган по результатам рассмотрения заявления о перераспределении совершает одно из следующих действий: принимает решение об утверждении схемы расположения земельного участка и направляет это решение с приложением указанной схемы заявителю; направляет заявителю согласие на заключение соглашения о перераспределении земельных участков в соответствии с утвержденным проектом межевания территории; принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков при наличии оснований, предусмотренных пунктом 9 названной статьи.

Из системного анализа приведенных норм следует, что для решения вопроса о правомерности перераспределения земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, необходимо установление не только оснований для такого перераспределения, то есть наличие предусмотренных пунктом 1 статьи 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации обстоятельств, но и отсутствие оснований для отказа в заключении соглашения о перераспределении, перечисленных в пункте 9 статьи 39.29 того же Кодекса.

В соответствии с подпунктом 3 пункта 9 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков в случае, если на земельном участке, на который возникает право частной собственности, в результате перераспределения земельного участка, находящегося в частной собственности, и земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, будут расположены здание, сооружение, объект незавершенного строительства, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, в собственности других граждан или юридических лиц, за исключением сооружения (в том числе сооружения, строительство которого не завершено), которое размещается на условиях сервитута, или объекта, который предусмотрен пунктом 3 статьи 39.36 настоящего Кодекса и наличие которого не препятствует использованию земельного участка в соответствии с его разрешенным использованием.

Районный суд, разрешая настоящее административное дело и частично удовлетворяя административный иск, посчитал установленным, что на земельных участках фактически используемых административным истцом и заявленных ею к перераспределению, находятся жилой дом, баня и хозяйственная постройка, которые возведены самой Ефимовой Т.И. При этом каких-либо сведений, с бесспорностью свидетельствующих о том, что на указанных земельных участках, заявленных к перераспределению, расположены здания или иные сооружения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, либо обремененные правами третьих лиц, материалы дела не содержат.

Признавая незаконным отказ управления архитектуры, градостроительства и земельных отношений города Калуги, изложенный в письме от 7 сентября 2021 года N, в перераспределении земельных участков, суд первой инстанции пришел к выводу, что отсутствие у административного истца правоустанавливающих документов на возведенные хозяйственные постройки, их нахождение, в том числе на арендованном земельном участке, который административный истец просит перераспределить, не свидетельствует о наличии правовых оснований для вынесения оспариваемого решения, нарушающего права и законные интересы истца и не соответствующего требованиям закона.

Отменяя решение районного суда и отказывая в удовлетворении административного иска, суд апелляционной инстанции сослался на статью 42 Земельного кодекса Российской Федерации и на кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 16 ноября 2021 года по делу N указав со ссылками на положения части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, что поскольку принадлежащий административному истцу земельный участок с кадастровым номером N был ранее образован путем преобразования из земельного участка с кадастровым номером N как из одного земельных участков, в перераспределении которого административному истцу путем его объединения с земельным участком с кадастровым номером N было отказано административным ответчиком 20 ноября 2020 года, и в признании незаконным этого решения в судебном порядке по иску Ефимовой Т.И. было отказано вступившим в законную силу судебным постановлением, оснований для удовлетворения заявленных в настоящем административном деле требований не имеется.

Судебная коллегия не может согласиться с указанными выводами суда апелляционной инстанции, считает их необоснованными, противоречащими нормам материального и процессуального права, что является в соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для отмены апелляционного определения.

Как установлено при рассмотрении административного дела, основаниями для отказа в перераспределении земельных участков, содержащимися в письме управления архитектуры, градостроительства и земельных отношений города Калуги от 7 сентября 2021 года N, указаны нормы статьи 622 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также подпункта 3 пункта 9 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации, ссылок на статью 42 Земельного кодекса Российской Федерации оспариваемое решение органа местного самоуправления не содержит.

В пункте 9 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрен закрытый перечень оснований для принятия уполномоченным органом решения об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков. При этом решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков должно быть обоснованным и содержать указание на все основания отказа (пункт 10 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации).

Кроме того, в соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 61 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", при рассмотрении административного дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение, действие, бездействие со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, организации, лица, изменяя, таким образом основания принятого решения, совершенного действия, имевшего место бездействия. Так, при недоказанности обстоятельств, указанных в оспариваемом решении органа государственной власти и послуживших основанием для его принятия, суд не вправе отказать в признании такого решения незаконным, ссылаясь на наличие установленных им иных оснований (обстоятельств) для принятия подобного решения.

Таким образом, суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции на основании, в том числе на основании статьи 42 Земельного кодекса российской Федерации, которая не являлась основанием для отказа в перераспределении земельных участков, нарушил требования закона и вышеназванные разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, вследствие чего вынес незаконный судебный акт.

Помимо того, признавая обоснованным отказ административного ответчика в перераспределении земельных участков, судебная коллегия по административным делам Калужского областного суда не учла, что наличие самовольных построек, принадлежащих административному истцу, на земельном участке, испрашиваемом к перераспределению само по себе, не может являться препятствием для перераспределения таких земельных участков.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Следует принять во внимание, что суд при принятии решения не связан названным административным истцом способом восстановления прав, в соответствии с требованиями статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации способ восстановления нарушенного права заявителя определяется судом с учетом характера спорных правоотношений.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" признав оспоренное решение, действие (бездействие) незаконным, суд независимо от того, содержатся ли соответствующие требования в административном исковом заявлении (заявлении), вправе указать административному ответчику (наделенным публичными полномочиями органу или лицу) на необходимость принятия решения о восстановлении права, устранения допущенного нарушения, совершения им определенных действий в интересах административного истца (заявителя) в случае, если судом при рассмотрении дела с учетом субъектного состава участвующих в нем лиц установлены все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений (пункт 1 части 2, пункт 1 части 3 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, часть 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В абзаце 4 названного пункта данного постановления указано, что если в соответствии с законом за наделенными публичными полномочиями органом или лицом сохраняется возможность принять то или иное решение по существу вопроса, затрагивающего права, свободы, законные интересы административного истца (заявителя), суд вправе ограничиться возложением на него обязанности повторно рассмотреть поставленный гражданином, организацией вопрос. При таком рассмотрении наделенные публичными полномочиями орган или лицо обязаны учитывать правовую позицию и обстоятельства, установленные судом в результате рассмотрения дела (статья 16 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, статья 16 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Судебная коллегия, установив, что допущенные нарушения норм материального и процессуального права является существенным, повлекло принятие судом апелляционной инстанции незаконного судебного акта, считает необходимым отменить апелляционное определение, направить дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Учитывая вышеприведенные требования закона, суду апелляционной инстанции в ходе нового рассмотрения дела надлежит исходя из заявленных административных исковых требований дать оценку имеющимся в административном деле доказательствам и с учетом доводов лиц, участвующих в деле, разрешить спор в соответствии с требованиями закона.

Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 329 и статьей 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Калужского областного суда от 7 апреля 2022 года отменить, направить административное дело на новое апелляционное рассмотрение в Калужский областной суд.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 8 августа 2022 года

Председательствующий

Судьи