Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 09 августа 2022 г. по делу N 66а-798/2022

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Бутковой Н.А, судей Белоногого А.А. и Пластинина И.В, при секретаре - помощнике судьи Михайловой Т.Г, с участием прокурора Парфеновой Н.Г, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-69/2022 по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Геософт" на решение Челябинского областного суда от 13 мая 2022 года, которым в удовлетворении его административного искового заявления о признании не действующим решения Собрания депутатов Кунашакского муниципального района Челябинской области от 16 февраля 2021 года N 5 "Об отмене решения "Об утверждении генерального плана Куяшского сельского поселения Кунашакского муниципального района от 07 октября 2020 года N 9" отказано.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А, объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Геософт" Спицина И.Н, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора, полагавшего решение суда подлежащим отмене, судебная коллегия

установила:

Решением Собрания депутатов Кунашакского муниципального района Челябинской области от 16 февраля 2021 года N 5 "Об отмене решения "Об утверждении генерального плана Куяшского сельского поселения Кунашакского муниципального района от 07 октября 2020 года N 9" (далее - решение от 16 февраля 2021 года N 5) отменено решение Собрания депутатов Кунашакского муниципального района Челябинской области от 07 октября 2020 года N 9 "Об утверждении генерального плана Куяшского сельского поселения Кунашакского муниципального района"

Общество с ограниченной ответственностью "Геософт" (далее - ООО "Геософт") обратилось в арбитражный суд Челябинской области с исковым заявлением о признании недействительным решения от 16 февраля 2021 года N 5.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что ему было отказано в переводе принадлежащего на праве собственности земельного участка из одной категории земель в другую, со ссылкой на оспариваемое решение, являющееся незаконным, противоречащим части 1 статьи 48 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которая не предполагает полномочия органов местного самоуправления немотивированно отменять собственные правовые акты без установления факта их противоречия закону.

Определением арбитражного Челябниской области суда от 30 августа 2021 года дело передано по подсудности в Челябинской областной суд.

Решением Челябинского областного суда от 13 мая 2021 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит отменить указанное решение как постановленное без учета существенных для дела обстоятельств, при неправильном применении норм материального права.

На апелляционную жалобу администрацией Кунашакского муниципального района Челябинской области и прокурором, участвующим в деле, представлены возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления установлены в Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) (преамбула).

Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В систему муниципальных правовых актов входят в том числе нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования (часть 1 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Положениями части 1 статьи 48 этого Федерального закона предусмотрено, что муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, положение части 1 статьи 48 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан. Конституционный Суд Российской Федерации также отмечал, что оспариваемое положение не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными (определения от 26 мая 2011 года N 739-О-О и от 22 марта 2012 года; 486-О-О).

Исходя из содержания приведенных норм и позиции Конституционного Суда Российской Федерации, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им нормативный правовой акт в случае выявления его противоречия закону. В свою очередь, отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушать законных прав граждан и организаций. При этом реализация органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов.

Из материалов дела следует, что решением Собрания депутатов Кунашакского муниципального района Челябинской области от 7 октября 2020 года N 9 (далее - решение от 7 октября 2020 года N 9) утвержден генеральный план Куяшского сельского поселения Кунашакского муниципального района.

11 января 2021 года на имя председателя Собрания депутатов Кунашакского муниципального района Челябинской области поступил протест от 30 декабря 2020 года N 12-54-2020, подписанный прокурором Кунашакского района, в котором содержалось требование об отмене вышеуказанного решения об утверждении генерального плана Куяшского сельского поселения Кунашакского муниципального района, со ссылкой на допущенное при его принятии нарушение части 3 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, выразившееся в отсутствии согласования проекта генерального плана с заинтересованными органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с Куяшским сельским поселением.

Решением совместной комиссии Собрания депутатов Кунашакского муниципального района Челябинской области от 9 февраля 2021 года вопрос о рассмотрении названного протеста прокуратуры вынесен на очередное заседание Собрания депутатов.

На заседании от 16 февраля 2021 года, Собрание депутатов Кунашакского муниципального района Челябинской области, признав протест прокуратуры законным и обоснованным, приняло решение N 5, оспариваемое в рамках настоящего дела, которым отменило решение от 7 октября 2020 года N 9.

Распоряжением Министерства имущества Челябинской области от 19 марта 2021 года N 691-р ООО "Геософт" отказано в переводе земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного назначения по мотиву отсутствия утвержденного генерального плана Куяшского сельского поселения Кунашакского муниципального района Челябинской области.

Отказывая в удовлетворении требований административного иска, суда первой инстанции исходил из того, что при принятии названного решения административный ответчик действовал в порядке самоконтроля в пределах предоставленных ему полномочий, при этом решение является мотивированным, поскольку принято на основании протеста прокуратуры, который оспорен не был.

По мнению судебной коллегии, при формулировании данного вывода судом не учтено следующее.

Отношения, связанные с деятельностью по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий, регулируются законодательством о градостроительной деятельности, что закреплено в части 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В пункте 3 части 2 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что документы территориального планирования подразделяются, в том числе, на документы территориального планирования муниципальных образований.

Из пункта 3 части 1 статьи 18 и пунктов 2 и 4 части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что документом территориального планирования муниципального образования является генеральный план городского округа, который содержит карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа, зоны с особыми условиями использования территорий

Согласно пункту 1 части 1 статьи 8, пункту 2 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ в редакциях, действовавших на дату принятия решение от 7 октября 2020 года N 9, утверждение генерального плана поселения, который является документом территориального планирования муниципального образования, относилось к вопросам местного значения поселения. Генеральный план поселения утверждается муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения.

Муниципальные правовые акты, принимаемые по вопросам градостроительной деятельности в силу части 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, части 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Подготовка генерального плана поселения предусматривает осуществление ряда последовательных процедур, к которым относятся: принятие решения главой местной администрации о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений; согласование проекта в соответствии со статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации; обязательное рассмотрение проекта на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации; принятие решения представительным органом местного самоуправления (статья 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 3 статьи 25 Градостроительного Кодекса Российской Федерации проект генерального плана подлежит согласованию с заинтересованными органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с поселением, городским округом, подготовившими проект генерального плана, в целях соблюдения интересов населения муниципальных образований при установлении на их территориях зон с особыми условиями использования территорий в связи с планируемым размещением объектов местного значения поселения, городского округа, при размещении объектов местного значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территориях таких муниципальных образований.

В обозначенной норме законодатель установилцель (соблюдение интересов населения муниципальных образований) и два условия обязательного согласования проекта генерального плана с заинтересованными органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с поселением, городским округом, подготовившими проект генерального плана, к которым отнесены: установление на граничащих территориях зон с особыми условиями использования территорий в связи с планируемым размещением объектов местного значения поселения, городского округа, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду; установление на граничащих территориях зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территориях таких муниципальных образований.

Поскольку основанием для отмены решения от 7 октября 2020 года N 9 указано исключительно нарушение при принятии генерального плана части 3 статьи 25 Градостроительного Кодекса Российской Федерации, при проверке оспариваемого в рамках настоящего дела решения подлежало выяснению судом имело ли место в действительности нарушение условий обязательного согласования проекта генерального плана, установленных данной нормой.

Объектами местного значения признаются объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и в пределах переданных государственных полномочий в соответствии с федеральными законами, законом субъекта Российской Федерации, уставами муниципальных образований и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие муниципальных районов, поселений, городских округов (пункт 20 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как следует из пункта 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации к зонам с особыми условиями использования территорий относятся: охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

На основании абзаца 2 пункта 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 03 марта 2018 года N 222 "Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон" санитарно-защитные зоны устанавливаются в отношении действующих, планируемых к строительству, реконструируемых объектов капитального строительства, являющихся источниками химического, физического, биологического воздействия на среду обитания человека (далее - объекты), в случае формирования за контурами объектов химического, физического и (или) биологического воздействия, превышающего санитарно-эпидемиологические требования.

Санитарно-защитные зоны отображаются на картах генерального плана муниципального образования в составе материалов по его обоснованию (подпункт 7 части 8 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Сравнительный анализ карт планируемого размещения объектов местного значения и зон с особыми условиями использования территории, являющихся приложениями к генеральному плану Куяшского сельского поселения Кунашакского муниципального района, утвержденному решением от 7 октября 2020 года N 9, не позволяет прийти к выводу о планируемом размещении объектов местного значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территориях смежных муниципальных образования. Отраженные на вышеуказанных картах санитарно-защитные зоны не выходят за пределы границ Куяшского сельского поселения.

В материалах дела отсутствуют данные о том, какой именно планируемый в соответствии с названным генеральным планом к размещению объект местного значения, по мнению административного ответчика, относится к числу тех, с которыми связана необходимость соблюдения процедуры согласования, установленной частью 3 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Не установлены данные обстоятельства и судом первой инстанции, который ограничился лишь указанием на наличие объектов, в отношении которых устанавливаются санитарно-защитные зоны.

Такая информация административным ответчиком на запрос суда апелляционной инстанции также не представлена, в то время, как именно на этом лице в силу части 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации лежало бремя доказывания законности оспариваемого акта.

При таких обстоятельствах, по мнению судебной коллегии, оснований для вывода о законности и обоснованности решения от 16 февраля 2021 года N 5 у суда первой инстанции не имелось.

Суждение суда первой инстанции об обоснованности оспариваемого решения в связи с тем, что основанием для его принятия являлся протест прокуратуры Кунашакского района, является ошибочным.

Порядок осуществления прокуратурой Российской Федерации полномочий по надзору за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов определен Федеральным законом от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре).

Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статье 22 данного Закона, реализуются в форме: протеста на правовой акт, противоречащий закону, нарушающий права и свободы человека и гражданина (статьи 23, 28 Закона о прокуратуре); представления об устранении нарушения закона, прав и свобод человека и гражданина (пункт 3 статьи 22, статьи 24, 28 Закона о прокуратуре); постановления о возбуждении производства об административном правонарушении (статья 25 Закона о прокуратуре; предостережения о недопустимости нарушения закона (статья 25.1 Закона о прокуратуре).

Часть 2 статьи 23 Закона о прокуратуре предусматривает обязательное рассмотрение протеста прокурора на противоречащий закону правовой акт, что предполагает необходимость рассмотрения протеста, но не делает обязательным его юридическое содержание.

Таким образом, указанное в протесте прокурора Кунашакского района от 30 декабря 2021 года нарушение при принятии генерального плана, утвержденного решением от 07 октября 2020 года N 9, не могло являться достаточным основанием для отмены этого решения.

Обладая достаточно широкой дискрецией в градостроительной сфере, органы муниципального образования при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно и должны соблюдать принципы баланса частных интересов граждан и публичных интересов субъекта Российской Федерации; справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Отмена в отсутствии предусмотренных законом оснований генерального плана сельского поселения, являющегося главным документом территориального планирования поселения, влечет нарушение конституционных принципов законности, равенства граждан перед законом и правовой определенности.

При таких условиях, решение суда об отказе в удовлетворении требований административного иска не может быть признано законным и обоснованным, подлежит отмене, с вынесением по делу нового решения о признании недействующим решения от 16 февраля 2021 года N 5.

Определяя момент, с которого оспариваемый нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим, судебная коллегия, исходя из предписаний пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, считает, что он подлежит признанию не действующим с даты принятия настоящего апелляционного определения, поскольку он применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций.

Вопреки доводам апелляционной жалобы наличие существенных нарушений процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта материалами дела не подтверждено, в связи с чем оснований для признания решения от 16 февраля 2021 года N 5 недействующим с момента принятия судебная коллегия не усматривает.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Челябинского областного суда от 13 мая 2022 года отменить.

Признать недействующим со дня вынесения апелляционного определения решение Собрания депутатов Кунашакского муниципального района Челябинской области от 16 февраля 2021 года N 5 "Об отмене решения "Об утверждении генерального плана Куяшского сельского поселения Кунашакского муниципального района от 07 октября 2020 года N 9".

На апелляционное определение может быть подана кассационная жалоба в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через Челябинский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: