Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 03 августа 2022 г. по делу N 8а-6733/2022[88а-7158/2022]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зиганшина И.К.

судей Зайцевой О.А. и Туктамышевой О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление и дополнительное кассационное представление прокурора Приморского края на решение Шкотовского районного суда Приморского края от 15 ноября 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 11 мая 2022 года по административному делу по исковому заявлению Большекаменского межрайонного прокурора к администрации Шкотовского муниципального района Приморского края о возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Зайцевой О.А, объяснения прокурора Генеральной прокуратуры РФ ФИО6, поддержавшей доводы кассационного представления и дополнения к нему, возражения относительно доводов кассационного представления и дополнения к нему представителя администрации Шкотовского муниципального района Приморского края ФИО7 судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Большекаменский межрайонный прокурор обратился в Шкотовский районный суд Приморского края в интересах неопределённого круга лиц с вышеназванным исковым заявлением и, с учётом уточнения исковых требований, просил возложить на администрацию Шкотовского муниципального района Приморского края обязанность в течение 12 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу обеспечить объектами инженерной и транспортной инфраструктур (а именно дорогами, объектами водоснабжения и электроснабжения), следующие земельные участки, образующие скопления смежных и компактно расположенных земельных участков, предоставленных 20 и более гражданам на территории Шкотовского муниципального района Приморского края, предоставленных в рамках Федерального закона от 01 мая 2016 года N 119-ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации": с.Новороссия (скопление N1), с указанием кадастровых номеров земельных участков; с.Новороссия (скопление N 2), с указанием кадастровых номеров земельных участков; с.Стеклянуха (скопление N 3), с указанием кадастровых номеров земельных участков; с.Новороссия (скопление N 4), с указанием кадастровых номеров земельных участков; с.Новороссия (скопление N 5), с указанием кадастровых номеров земельных участков; с.Центральное (скопление N 6), с указанием кадастровых номеров земельных участков; с.Центральное (скопление N 7), с указанием кадастровых номеров земельных участков; с.Стеклянуха (скопление N 8), с указанием кадастровых номеров земельных участков; с.Стеклянуха (скопление N 9), с указанием кадастровых номеров земельных участков; д.Новая Москва (скопление N 10), с указанием кадастровых номеров земельных участков; д.Новая Москва (скопление N11), с указанием кадастровых номеров земельных

участков; д.Новая Москва (скопление N12), с указанием кадастровых номеров земельных участков; д.Новая Москва (скопление N 13), с указанием кадастровых номеров земельных участков; д.Смяличи (скопление N 14), с указанием кадастровых номеров земельных участков; д. Подъяпольск (скопление N 15), с указанием кадастровых номеров земельных участков; д.Подъяпольск (скопление N16), с указанием кадастровых номеров земельных участков; д.Подъяпольск (скопление N 17), с указанием кадастровых номеров земельных участков; с.Многоудобное (скопление N 18), с указанием кадастровых номеров земельных участков; пос.Мысовой (скопление N 19), с указанием кадастровых номеров земельных участков; пос.Новонежино (скопление N20), с указанием кадастровых номеров земельных участков; пос.Новонежино (скопление N 21), с указанием кадастровых номеров земельных участков; д.Лукьяновка (скопление N 22), с указанием кадастровых номеров земельных участков; д.Лукьяновка (скопление N 23), с указанием кадастровых номеров земельных участков; с.Анисимовка (скопление N 24), с указанием кадастровых номеров земельных участков; пгт.Смоляниново (скопление N 25), с указанием кадастровых номеров земельных участков.

В первой инстанции настоящее дело рассмотрено в порядке гражданского судопроизводства.

Решением Шкотовского районного суда Приморского края от 15 ноября 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 11 мая 2022 года, в удовлетворении исковых требований прокурора отказано.

08 июля 2022 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступили кассационное представление прокурора Приморского края и дополнительное кассационное представление, поданные через Шкотовский районный суд Приморского края 10 июня 2022 года и 21 июня 2022 года (сданы в организацию почтовой связи), в которых ставится вопрос об отмене состоявшихся судебных постановлений, и направлении дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей.

В обоснование своей позиции кассатор сослался на нарушение судами первой и апелляционной инстанции норм материального и процессуального права. Так, по мнению кассатора, судами необоснованно отклонено ходатайство административного истца о привлечении к участию в деле в качестве административного соответчика соответствующего органа исполнительной власти Приморского края, поскольку заявленные прокурором требования находятся в совместном ведении органов государственной власти и органов местного самоуправления. Полагает, что судами не дана надлежащая оценка доводам административного истца и требованиям действующего законодательства о том, что содействие органов государственной власти в реализации, заявленных в исковом заявлении полномочий, может осуществляться посредством предоставления соответствующих субсидий, субвенций, иных денежных представлений на основании соответствующих заявок ответственного органа местного самоуправления и исполняться непосредственно органом местного самоуправления, а довод об отсутствии надлежащего финансирования, отсутствия средств в бюджете муниципального образования на решение обозначенных задач не могут служить причиной отказа в удовлетворении заявленных прокурором требований. Также, кассатор не согласился с выводом суда апелляционной инстанции об отсутствии у прокурора права на обращение в суд с настоящим исковым заявлением в защиту интересов неопределённого круга лиц, поскольку оспариваемое бездействие органа местного самоуправления не только создаёт нарушение прав граждан, с которыми заключены договоры безвозмездного пользования земельными участками, но и их потенциальными пользователями - участниками программы по освоению Дальнего востока Российской Федерации, круг которых установить невозможно.

Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 11 июля 2022 года кассационное представление прокурора Приморского края и дополнительное кассационное представление переданы для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции.

Частями 2 и 3 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. Суд кассационной инстанции не вправе исследовать и приобщать к материалам дела новые доказательства, устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были опровергнуты судом первой и апелляционной инстанции.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления и дополнительного кассационного представления, изучив письменные возражения администрации Шкотовского муниципального района Приморского края, выслушав объяснения прокурора Генеральной прокуратуры РФ ФИО6, возражения представителя администрации Шкотовского муниципального района Приморского края ФИО7, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу о том, что при рассмотрении настоящего дела судами первой и апелляционной инстанции были допущены такого рода существенные нарушения норм материального права и процессуального права.

Как установлено судами и следует из материалов дела, в ходе проведённой Большекаменской межрайонной прокуратурой исполнения администрацией Шкотовского муниципального района Приморского края Федерального закона от 01 мая 2016 года N 119-ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", установлено, что на территории Шкотовского муниципального района Приморского края имеется 1208 смежных и (или) компактно расположенных земельных участков, которые предоставлены двадцати и более граждан в рамках реализации Закона о Дальневосточном гектаре (установлено 25 мест скопления), а органом местного самоуправления, деятельность, направленная на обеспечение земельных участков объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктурой, не ведётся.

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 01 мая 2016 года N119-ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее- Федеральный закон от 01 мая 2016 года N119-ФЗ), в соответствии с настоящим Федеральным законом лицу, указанному в статье 1 в настоящего Федерального закона (далее - гражданин), на основании его заявления однократно может быть предоставлен в безвозмездное пользование земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности и расположенный на территории одного из указанных в статье 1 настоящего Федерального закона субъектов Российской Федерации (в том числе и на территории Приморского края), площадь которого не превышает одного гектара.

Положениями части 24 статьи 8 Федерального закона от 1 мая 2016 года N 119-ФЗ предусмотрено, что в случае, если с двадцатью или более гражданами заключены договоры безвозмездного пользования земельными участками, которые являются смежными и (или) компактно расположенными и находятся в границах населенного пункта или на расстоянии не более двадцати километров от населенного пункта, органы государственной власти, органы местного самоуправления оказывают содействие обустройству территории, в границах которой расположены такие земельные участки, посредством строительства объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур.

Принимая судебные акты, суды первой и апелляционной инстанции сослались на положения КАС РФ, Федерального закона от 01 мая 2016 года N 119-ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", и пришли к выводу, что обеспечение инфраструктурой компактно расположенных земельных участков в рамках Федерального закона от 01 мая 2016 года N119-ФЗ относится к предмету совместного ведения, осуществляемого субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления и не является безусловной обязанностью органов местного самоуправления, что граждане, с которыми заключены договоры безвозмездного пользования земельными участками, должны предварительно обратиться в администрацию муниципального района по вопросу оказания содействия в строительстве объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, доказательств чему в рамках данного дела не установлено. Суды, со ссылкой на Национальную программу социально-экономического развития Дальнего Востока, пришли к выводу об отсутствии бездействия со стороны административного ответчика, поскольку данная программа принята до 2024 года и на перспективу до 2035 года. Суды указали, что часть земельных участков, обозначенных в исковом заявлении прокурором, предназначена для использования в сельскохозяйственной деятельности, часть находится в лесном массиве, где строительство недвижимости запрещено, и соответственно необходимость обеспечения таких участков объектами инфраструктуры исключается. Суды сослались на нарушение бюджетного законодательства, в случае удовлетворения требований прокурора, поскольку в настоящее время законодательно не разработаны порядок и процедура финансирования таких мероприятий.

При этом, суд апелляционной инстанции указал, что прокурором фактически заявление требования в защиту интересов определённого круга лиц, владельцев земельных участков, предоставленных конкретным гражданам, а доказательств невозможности данных граждан самостоятельно обратиться в суд в материалах дела нет.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции полагает данные выводы судов первой и апелляционной инстанции преждевременными в силу следующего.

Право на судебную защиту, как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, оказывается существенно ущемлённым, если суды при рассмотрении дела не исследуют его фактические обстоятельства по существу, ограничиваясь установлением формальных условий применения нормы (постановления от 06 июня 1995 года N 7-П, от 13 июня 1996 года N 14-П, от 28 октября 1999 года N 14-П, от 22 ноября 2000 года N14-П, от 14 июля 2003 года N 12-П, от 12 июля 2007 года N 10-П, определение от 05 марта 2004 года N 82-0 и др.).

Обжалуемые судебные акты приведённым требованиям не соответствуют.

Положениями части 4 статьи 218 КАС РФ предусмотрено, что прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно части 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В тоже время, выводы нижестоящих судов об отсутствии у прокурора оснований для обращения в суд с настоящим иском в интересах неопределённого круга лиц, поскольку круг лиц, которые могут быть заинтересованы в обустройстве территории определён числом граждан, заключивших договоры безвозмездного пользования земельными участками, сделан без учёта обстоятельств настоящего административного дела и требований действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

Судами не учтено, что Федеральный закон от 01 мая 2016 года N119-ФЗ принят как государственная программа, направленная на развитие территорий Арктической зоны, Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, что отсутствие объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур на землях, предоставленных в рамках данного Федерального закона, не способствует освоению земельных участков и развитию данной территории, противоречит государственным интересам по повышению привлекательности Дальнего Востока.

Кроме этого, настоящее дело рассмотрено судом первой инстанций в порядке гражданского судопроизводства, в то же время с учётом положений пункта 2 части 2 статьи 1 КАС РФ и разъяснений, приведённых в пунктах 1 и 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", дела, связанные с оспариванием решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления подлежат рассмотрению в порядке административного судопроизводства.

Согласно части 1 статьи 218, части 2 статьи 227 КАС РФ суд удовлетворяет требования о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, если признает оспариваемые решения, действия (бездействия) не соответствующими нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, а также нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

В соответствии с частями 8 и 9 статьи 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела в порядке главы 22 КАС РФ суд выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 данной статьи, в полном объёме, в том числе как соблюдение истцом сроков обращения в суд, так и нарушение его прав, свобод и законных интересов, соответствие оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, наличие полномочий и оснований для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) и соблюдение порядка принятия такого решения, совершения действия (бездействия).

Задачами административного судопроизводства являются защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункты 2 и 4 статьи 3 КАС РФ).

Кодекс административного судопроизводства РФ устанавливает обязанность суда определять обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, при этом по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия), принятых или совершённых органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами и организациями, наделёнными отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностными лицами, государственными или муниципальными служащими, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (часть 3 статьи 62 КАС РФ).

Ни судом первой, ни судом апелляционной инстанции не выяснен вопрос о том, сколько договор безвозмездного пользования реально заключено гражданами на территории Шкотовского муниципального района Приморского края, не установлен вид разрешённого использования данных земельных участков и их фактическое скопление.

Кроме того, в соответствии частью 1 статьи 221 КАС РФ состав лиц, участвующих в деле об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, определяется в соответствии с правилами главы 4 настоящего Кодекса с учётом особенностей, предусмотренных частью 2 настоящей статьи.

Согласно части 5 статьи 41 КАС РФ в случае, если обязательное участие в административном деле другого лица в качестве административного ответчика предусмотрено настоящим Кодексом или если невозможно рассмотреть административное дело без участия такого лица, суд первой инстанции привлекает его к участию в деле в качестве административного соответчика.

Учитывая, что заявленные прокурором требования основаны на положениях части 24 статьи 8 Федерального закона от 01.05.2016 N 119-ФЗ, возлагающих обязанность по оказанию содействия обустройству территории посредством строительства объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, как на органы местного самоуправления, так и на органы государственной власти, суду в целях полного и правильного установления фактических обстоятельств административного дела необходимо было рассмотреть вопрос о привлечении к участию в деле в качестве административного соответчика соответствующего органа исполнительной власти Приморского края.

В связи с чем, рассмотрение дела без разрешения вопроса о степени участия, в том числе финансового, со стороны органов государственной власти субъекта Российской Федерации, являлось невозможным, что в силу части 5 статьи 41 КАС РФ являлось основанием для его привлечения к участию в деле в качестве соответчика независимо от предела заявленных прокурором требований.

Неверное определение субъектного состава лиц, участвующих в деле, их процессуального положения, повлекло неправильное применение норм материального права и привело к принятию незаконного решения.

Судебная коллегия полагает, что допущенные нарушения норм материального права являются существенными и не могут быть восполнены судом кассационной инстанции.

Вопреки закреплённому в КАС РФ принципу состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 КАС РФ), который выражается, в том числе, в принятии судом предусмотренных КАС РФ мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения административного дела (часть 1 статьи 63, части 8, 12 статьи 226 КАС РФ), меры для полного и правильного установления фактических обстоятельств административного дела, их всестороннего исследования судами первой и апелляционной инстанции не приняты, юридически значимые для рассмотрения настоящего дела обстоятельства не установлены.

Поскольку судами первой и апелляционной инстанции допущены нарушения норм материального права, повлиявшие на исход рассмотрения дела, состоявшиеся по настоящему делу судебные акты подлежат отмене, а дело направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции в порядке административного судопроизводства, для принятия решения в соответствии с требованиями действующего законодательства.

При новом рассмотрении дела суду надлежит учесть изложенное, устранить допущенные нарушения и разрешить возникший спор с соблюдением норм материального и процессуального права и принять законное и обоснованное решение.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 328-331 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Шкотовского районного суда Приморского края от 15 ноября 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 11 мая 2022 года отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Шкотовский районный суд Приморского края в ином составе суда в порядке административного судопроизводства.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев.

Председательствующий

Судьи