Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 20 декабря 2010 г. N Ф03-9005/2010 по делу N А51-9540/2010 (извлечение)

Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа, рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу администрации Артемовского городского округа на решение от 24.08.2010 по делу N А51-9540/2010 Арбитражного суда Приморского края, по заявлению администрации Артемовского городского округа третье лицо: Артемовское муниципальное унитарное предприятие "Городское коммунальное хозяйство" к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Приморскому краю о признании недействительным предписания от 17.03.2010 и незаконными действий по выдаче этого предписания .

Резолютивная часть постановления от 15 декабря 2010 г. Полный текст постановления изготовлен 20 декабря 2010 г.

Арбитражный суд Приморского края решением от 24.08.2010 отказал администрации Артемовского городского округа (далее - администрация) в удовлетворении требования о признании недействительным предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Приморскому краю (далее - Управление Роспотребнадзора) от 17.03.2010, а также в признании незаконными действий Управления Роспотребнадзора по выдаче данного предписания.

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечено Артемовское муниципальное унитарное предприятие "Городское коммунальное хозяйство" (далее - Артемовское МУП "Городское коммунальное хозяйство").

В порядке апелляционного производства решение суда первой инстанции не обжаловалось.

В кассационной жалобе администрация предлагает указанный судебный акт отменить.

Ссылаясь на постановление Артемовского городского суда от 23.03.2010 по делу N 5/37/2010, которым в отношении администрации прекращено дело об административном правонарушении, предусмотренном статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), заявитель жалобы считает, что администрация не нарушала указанные в акте проверки экологические и санитарно-эпидемиологические требования при обращении с отходами, так как не осуществляет деятельность по сбору, складированию, использованию, сжиганию, переработке, обезвреживанию, транспортировке, захоронению и иному обращению с отходами.

Кроме того, заявитель жалобы указывает на то обстоятельство, что акт обследования придомовой территории жилого дома, расположенного по адресу: г. Артем, ул. Пригородная, 14, не составлялся, а в протоколе и акте проверки отсутствуют данные, позволяющие установить вредное воздействие на придомовую территорию и окружающую среду.

Оспариваемое администрацией предписание, по мнению заявителя жалобы, по своей форме и содержанию противоречит пункту 7.14 Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по исполнению государственной функции по осуществлению в установленном порядке проверки деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, и соблюдения правил продажи отдельных предусмотренных законодательством видов товаров, выполнения работ, оказания услуг, утвержденному приказом Минздравсоцразвития РФ от 19.10.2007 N 658 (далее - Административный регламент).

В отзыве на жалобу Управление Роспотребнадзора просит оставить обжалуемый судебный акт без изменения как соответствующий действующему законодательству.

Ходатайством администрация и Управление Роспотребнадзора просили рассмотреть кассационную жалобу в отсутствие своих представителей.

Артемовское МУП "Городское коммунальное хозяйство" отзыв на жалобу не представило, надлежащим образом извещенное о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, явку своего представителя для участия в судебном заседании не обеспечило.

Исходя из доводов, изложенных в кассационной жалобе и отзыве на нее, суд кассационной инстанции проверил правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, соответствие выводов суда установленным по делу фактическим обстоятельствам и находит обжалуемый судебный акт не подлежащим отмене по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 1 статьи 51 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды) отходы производства и потребления, в том числе радиоактивные отходы, подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.

Согласно статье 1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах производства и потребления) под обращением с отходами понимается деятельность по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов.

Из пункта 3 статьи 8 Закона об отходах производства и потребления следует, что к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами относится организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

В силу пунктов 2 и 3 статьи 13 указанного Закона организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации. Порядок сбора отходов на территориях муниципальных образований, предусматривающий их разделение на виды (пищевые отходы, текстиль, бумага и другие), определяется органами местного самоуправления и должен соответствовать экологическим, санитарным и иным требованиям в области охраны окружающей природной среды и здоровья человека.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30.05.2001 N 16 утверждены Санитарные правила СП 2.1.7.1038-01 "Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов" (далее - Санитарные правила).

В соответствии с пунктом 2.1 указанных правил полигоны твердых бытовых отходов (далее - ТБО) являются специальными сооружениями, предназначенными для изоляции и обезвреживания ТБО, и должны гарантировать санитарно-эпидемиологическую безопасность населения. На полигонах обеспечивается статическая устойчивость ТБО с учетом динамики уплотнения, минерализации, газовыделения, максимальной нагрузки на единицу площади, возможности последующего рационального использования участка после закрытия полигонов.

Пунктом 2.2 Санитарных правил предусмотрено, что выбранный участок для устройства полигона должен иметь санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии его санитарным правилам. Территория хозяйственной зоны бетонируется или асфальтируется, освещается, имеет легкое ограждение (пункт 4.2).

Согласно пункту 4.3 этих же правил по требованию территориального ЦГСЭН на выезде из полигона предусматривается контрольно-дезинфицирующая установка с устройством бетонной ванны для ходовой части мусоровозов, с использованием эффективных дезсредств, разрешенных к применению Минздравом России. Размеры ванны должны обеспечивать обработку ходовой части мусоровозов.

По периметру всей территории полигона ТБО устраивается легкое ограждение. Ограждение могут заменять осушительная траншея глубиной более 2 м или вал высотой не более 2 м. В ограде полигона устраивается шлагбаум у производственно-бытового здания (пункт 4.4).

Пунктом 6.3 предусмотрено, что на основании настоящих Санитарных правил (согласно пункту 2.3) организация, обслуживающая полигон, разрабатывает инструкцию по производственной санитарии для персонала, занятого на обеспечении работы предприятия. Указанная инструкция согласовывается с территориальным ЦГСЭН.

Судом установлено, что 01.08.2001 комиссия в составе сотрудников администрации, государственных органов и органов местного самоуправления выбрала и оформила актом выбора земельный участок для размещения городского полигона твердых бытовых отходов в районе северного ствола шахты "Амурская" в поселке Угловое.

По ходатайству муниципального унитарного предприятия "Горкомхоз" постановлением от 22.10.2001 администрация согласовала указанному предприятию размещение городского полигона ТБО на земельном участке площадью 12 га в районе северного ствола шахты "Амурская".

Судом также установлено, что с 24.12.2007 МУП "Горкомхоз" не эксплуатирует полигон ТБО ввиду прекращения своей деятельности, однако, при проверке соблюдения требований санитарно-эпидемиологического законодательства, проведенной управлением Роспотребнадзора 15.03.2010, установлено, что на земельном участке площадью 12 га, расположенном на расстоянии около 500 м от частных домовладений по ул. Пригородная и 300 м от автотрассы Владивосток-Хабаровск, осуществляется деятельность по размещению ТБО с территории Артемовского городского округа, в том числе: принимаются отходы из жилых домов, общественных зданий и учреждений, предприятий торговли, общественного питания, уличных мест, строительный мусор и некоторые виды твердых промышленных отходов 3-4 класса опасности.

В результате проверки также установлены следующие нарушения: отсутствует санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии санитарным правилам участка территории, используемого для полигона; отсутствуют переносные сетчатые ограждения у места разгрузки и складирования ТБО; территория хозяйственной зоны полигона не асфальтирована и не освещена; на выезде из полигона отсутствует контрольно-дезинфицирующая установка с устройством бетонной ванны для обеззараживания ходовой части мусоровозов.

Инструкция по производственной санитарии для персонала, занятого на обеспечении работы полигона, не согласована с органами Госсанэпиднадзора. Программа производственного контроля, предусматривающая контроль за состоянием подземных вод и поверхностных водных объектов, атмосферного воздуха, почв, уровней шума в зоне возможного влияния полигона отсутствует. Дератизационные мероприятия на территории полигона ТБО не проводятся.

Установив, что устройство полигона произведено с нарушением СанПиН 42-128-4690-88 "Санитарные правила содержания территорий населенных мест" и Санитарных правил 2.1.7.1038-01 "Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов твердых бытовых отходов", Управление Роспотребнадзора вынесло администрации предписание от 17.03.2010 об организации функционирования полигона ТБО в соответствии с требованиями санитарных норм и правил.

Полагая, что указанное предписание и действия по его выдаче не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы органа местного самоуправления в сфере экономической деятельности, администрация обратилась в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд правомерно исходил из того, что Управление Роспотребнадзора имело законные основания для вынесения оспариваемого предписания, так как собственником территории, на которой расположен полигон ТБО, эксплуатирующийся с нарушением санитарных правил, является администрация.

При разрешении спора суд правомерно отклонил довод администрации о том, что она не осуществляет деятельность по сбору, складированию, использованию, сжиганию, переработке, обезвреживанию, транспортировке, захоронению и другое обращение с отходами, следовательно, спорное предписание вынесено в ее адрес необоснованно.

В соответствии с подпунктом 24 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов отнесена к вопросам местного значения городского округа.

Аналогичные правила, как уже было указано выше, содержатся в Законе об отходах производства и потребления, а также закреплены в пункте 24 статьи 5 Устава Артемовского городского округа.

В нарушение перечисленных выше правовых норм администрация не организовала надлежащую эксплуатацию объекта твердых бытовых отходов.

Является несостоятельным довод заявителя жалобы о том, что деятельность по сбору, складированию, использованию, сжиганию, переработке, обезвреживанию, транспортировке, захоронению и другое обращение с отходами на спорной территории фактически осуществляет третье лицо, которому и следовало предъявить предписание.

Судом установлено отсутствие документального подтверждения передачи полигона в пользование третьего лица. Соответственно, данное предприятие использует полигон ТБО несанкционированно, а заявитель не принимает никаких мер для устройства полигона и обеспечения его надлежащего санитарного содержания и эксплуатации.

Суд правомерно признал ошибочными ссылки администрации на то, что актом проверки не установлено вредное воздействие на придомовую территорию, поскольку нарушения санитарных правил, отраженные в акте проверки, свидетельствуют, что в результате ненадлежащей эксплуатации полигона оказывается вредное воздействие на окружающую среду, включая придомовую территорию.

Довод заявителя жалобы о том, что об отсутствии в его действиях каких-либо нарушений санитарных правил свидетельствует постановление Артемовского городского суда от 23.03.2010 по делу N 5/37/2010, которым было прекращено производство по делу за отсутствием состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 КоАП РФ, является ошибочным.

В силу части 3 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для арбитражного суда, рассматривающего дело, обязательно вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле.

В рассматриваемом случае, постановление суда общей юрисдикции вынесено не по гражданскому, а по административному делу, в силу чего оно не имеет преюдициального значения для рассмотрения настоящего спора. Более того, производство по административному делу прекращено ввиду неправильной квалификации действий администрации, а не ввиду отсутствия у администрации обязанностей по организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора в границах города.

Из установочной части Административного регламента, утвержденного приказом Минздравсоцразвития РФ от 19.10.2007 N 658, следует, что он разрабатывался и был принят в соответствии с порядком проведения мероприятий по контролю, установленным Федеральным законом от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".

Вместе с тем, указанный закон не применяется с момента вступления в силу с 01.05.2009 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ). Каких-либо изменений в регламент после принятия Закона N 294-ФЗ не вносилось.

Подпунктом 1 пункта 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ установлено, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Принимая во внимание, что Закон N 294-ФЗ имеет большую юридическую силу, а приказ Минздравсоцразвития РФ от 19.10.2007 N 658, несмотря на изменение правового регулирования, каких-либо изменений не претерпел, суд сделал правильный вывод о том, что оспариваемое предписание было вынесено уполномоченным лицом в пределах полномочий, предусмотренных Законом N 294-ФЗ.

Что касается формы и содержания оспариваемого предписания, то анализ спорного ненормативного правового акта и положений пункта 7.14.1 Административного регламента показал, что предписание от 17.03.2010 по своим форме и содержанию соответствует приложению N 6 указанного регламента и содержит ссылки на все необходимые реквизиты.

Поскольку доводы, приведенные администрацией в кассационной жалобе, не подтверждают неправильного применения судом норм права, то в силу отсутствия оснований, предусмотренных частями 1-4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обжалуемый судебный акт отмене не подлежит.

Руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа, постановил:

решение от 24.08.2010 по делу N А51-9540/2010 Арбитражного суда Приморского края оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.