Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 15 февраля 2010 г. N Ф03-226/2010 по делу N А59-1872/2009 (извлечение)

Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Сахалинской областной Думы на решение от 07.12.2009 по делу N А59-1872/2009 Арбитражного суда Сахалинской области, по заявлению прокурора Сахалинской области к Сахалинской областной Думе, губернатору Сахалинской области о признании недействующим пункта Закона Сахалинской области.

Резолютивная часть постановления объявлена 10 февраля 2010 года. Полный текст постановления изготовлен 15 февраля 2010 г.

Прокурор Сахалинской области (далее - прокурор) обратился в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением, с учетом его уточнения, о признании недействующим как не соответствующим Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и Федеральному закону от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" пункта 4 статьи 6 Закона Сахалинской области от 30.12.2002 N 393 "О порядке регулирования розничной продажи алкогольной продукции на территории Сахалинской области" (в редакции Закона Сахалинской области от 07.05.2009 N 36-30 "О внесении изменений в статью 6 Закона Сахалинской области "О порядке регулирования розничной продажи алкогольной продукции на территории Сахалинской области" и в статью 13-6 Закона Сахалинской области "Об административных правонарушениях").

Решением суда от 23.06.2009 заявленные требования удовлетворены. Постановлением Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 19.08.2009 решение суда отменено, дело направлено на новое рассмотрение в тот же арбитражный суд.

Решением суда от 07.12.2009 заявленные требования удовлетворены в полном объеме. Суд признал пункт 4 статьи 6 Закона Сахалинской области от 30.12.2002 N 393 "О порядке регулирования розничной продажи алкогольной продукции на территории Сахалинской области" (в редакции Закона Сахалинской области от 07.05.2009 N 36-30) "О внесении изменений в статью 6 Закона Сахалинской области "О порядке регулирования розничной продажи алкогольной продукции на территории Сахалинской области" и в статью 13-6 Сахалинской области "Об административных правонарушениях" не соответствующим Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-Ф3 "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-Ф3), Федеральному закону от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" (далее - Закон N 171-ФЗ) и недействующим.

Не согласившись с принятым по делу судебным актом, Сахалинская областная Дума (далее - Дума) обратилась с кассационной жалобой, в которой выражает свое несогласие с принятым решением суда в связи с допущенными судом нарушениями норм материального права. По мнению заявителя жалобы, ограничение времени розничной торговли алкогольной продукции с 24:00 до 07:00 часов установлено только в объектах торговли, следовательно, все объекты торговли находятся в равных условиях. Предпринимательская деятельность субъектов розничной торговли не создает конкуренции для организаций общественного питания, поскольку они находятся в разных сегментах товарного рынка и осуществляют хозяйственную деятельность разного вида. Кроме того, Дума полагает, что данный спор неподведомствен арбитражным судам, так как к компетенции арбитражных судов не относится оспаривание законов субъектов Российской Федерации.

Прокурор Сахалинской области и губернатор Сахалинской области отзывы на кассационную жалобу не представили.

Лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, но в судебном разбирательстве по делу участия не принимали.

Изучив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в кассационной жалобе, проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, суд кассационной инстанции считает, что решение суда не подлежит отмене.

Как следует из материалов дела, 25.12.2002 Думой был принят Закон Сахалинской области N 393 "О порядке регулирования розничной продажи алкогольной продукции на территории Сахалинской области". Пункт 4 статьи 6 данного Закона (в редакции от 27.05.2008 N 39-30) был изложен в следующей редакции: "Запрещается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции в объектах торговли, расположенных в жилых домах, с 24:00 до 07:00 часов по местному времени".

07.05.2009 Думой принят Закон Сахалинской области N 36-30 "О внесении изменений в статью 6 Закона Сахалинской области "О порядке регулирования розничной продажи алкогольной продукции на территории Сахалинской области" и в статью 13-6 Закона Сахалинской области "Об административных правонарушениях в Сахалинской области" (далее - Закон Сахалинской области N 36-30), который был 08.05.2009 подписан губернатором Сахалинской области и 13.05.2009 опубликован в газете "Губернские ведомости" N 85 (3292).

В статье 1 Закона Сахалинской области N 36-30 пункт 4 статьи 6 изложен в следующей редакции: "Запрещается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции в объектах торговли с 24:00 до 07:00 часов по местному времени, за исключением организаций общественного питания, осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции в соответствии с режимом их работы".

Считая, что данная норма права не соответствует Закону N 135-Ф3 и Закону N 171-ФЗ прокурор обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, арбитражный суд пришел к правомерному выводу о подведомственности данного спора арбитражному суду.

Согласно пп. "а" п. 6 ч. 1 ст. 23 Закона N 135-Ф3 антимонопольный орган, в том числе, обращаясь в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе и с заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству, в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности нормативных правовых актов или ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 17.07.2009 N 164-ФЗ).

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Из анализа указанных выше норм следует, что предметом рассмотрения арбитражного суда могут выступать противоречащим требованиям антимонопольного законодательства нормативные правовые акты органов государственной власти.

Согласно информационному письму Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 80 от 13.08.2004 "О некоторых вопросах, возникающих в судебных практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" (п. 14) в пункте 5 статьи 27 Закона N 184-ФЗ предусмотрено, что законы субъектов Российской Федерации и правовые акты их должностных лиц могут быть обжалованы в судебном порядке. Арбитражные суды в этом законе не указаны в качестве судов, компетентных рассматривать такие заявления. Следовательно, заявление о признании недействующими нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации не подлежат рассмотрению арбитражными судами (кроме заявления о признании недействующими указанных в статье 12 Закона РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках") актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, противоречащих антимонопольному законодательству.

Согласно ст. 12 Закона РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" антимонопольный орган вправе обращаться в суд или арбитражный суд с заявлением о нарушениях антимонопольного законодательства, в том числе о признании недействительными полностью или частично договоров, противоречащих антимонопольному законодательству, об обязательном заключении договора с другим хозяйствующим субъектом, а также участвовать в рассмотрении судом или арбитражным судом дел, связанных с применением и нарушением антимонопольного законодательства (в ред. Федерального закона от 25.05.1995 N 83-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 29 и части 3 статьи 191 АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются арбитражным судом, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов.

Исходя из вышеизложенного, суд правомерно пришел к выводу о праве прокурора обратиться с данным заявлением в арбитражный суд.

В соответствии с п.п. "а" п. 16 ст. 1 Федерального закона от 17.07.2009 N 164-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" ст. 11 и пп. "а" п. 6 ч. 1 ст. 23 Закона N 135-Ф3 после слов "противоречащих антимонопольному законодательству" дополнен словами ", в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности,", слова "органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" заменены словами "органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Согласно разъяснениям, данным в п. 15 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при применении ст. 29, ч. 3 ст. 191 АПК РФ и пп. "а" п. 6 ст. 23 Закона N 135-Ф3 в их взаимосвязи следует учитывать, что они не могут быть истолкованы, как исключающие право иных лиц, кроме антимонопольных органов, обращаться в арбитражный суд с требованиями об оспаривании нормативных правовых актов, полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству.

В рассматриваемом случае заявление подано прокурором, который полагает, что отдельные положения оспариваемого нормативного правового акта органа государственной власти субъекта Российской Федерации не соответствуют антимонопольному законодательству и нарушают права и законные интересы хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской деятельности.

Таким образом, данный спор подведомствен арбитражному суду и подлежит рассмотрению в порядке главы 23 АПК РФ.

Данная правовая позиция поддержана Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации в определении от 26.06.2008 N 7649/08.

Следует отклонить довод кассационной жалобы о том, что арбитражному суду подведомственно рассмотрение дел о признании недействующими нормативных правовых актов, но не законов субъектов Российской Федерации.

Суд правомерно делает вывод о том, что согласно ст. 15 Конституции РФ, ст. 3 Закона 184-ФЗ законы субъектов Российской Федерации представляют собой нормативно-правовые акты. Кроме того, закон - это установленный государством свод обязательных правил и норм экономического и общественного поведения всех субъектов на территории данной страны, включающих перечень запретов и ограничений. Законы представлены в виде принимаемых законодательными органами государственной власти или президентом страны в установленном конституцией порядке нормативно-правовых актов (законов, указов), обладающих высшей юридической силой по отношению к другим нормативным документам (постановлениям, инструкциям, предписаниям, правилам).

Акт нормативный - официальный документ, выпущенный уполномоченными органами власти в виде законов, положений, правил, постановлений.

Исходя из вышеизложенного, суд пришел к правомерному выводу о праве прокурора на обращение в арбитражный суд с настоящим заявлением в порядке статей 192 (ч. 2), 52 (ч. 1) АПК РФ.

В соответствии с ч. ч. 4, 5 ст. 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт (ч. 6 ст. 194 АПК РФ).

В соответствии с ч. ч. 1, 2 ст. 1 Закона Сахалинской области N 393 (в редакции Закона Сахалинской области N 36-30) данный закон устанавливает порядок регулирования розничной продажи алкогольной продукции на территории Сахалинской области и направлен на защиту экономических интересов области, удовлетворение потребности населения в указанной продукции, а также на осуществление контроля за соблюдением законодательства, норм и правил в сфере розничной продажи алкогольной продукции.

Действие настоящего Закона распространяется на отношения, участниками которых являются юридические лица (организации), осуществляющие деятельность по розничной продаже алкогольной продукции.

Пункт 4 ст. 6 названного Закона устанавливает дополнительные ограничения времени розничной продажи алкогольной продукции для указанных лиц, за исключением организаций общественного питания, осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции в соответствии с режимом их работы.

Следовательно, оспариваемые прокурором положения Закона Сахалинской области N 393 (в редакции Закона Сахалинской области N 36-30) затрагивают права и законные интересы организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статьями 1, 3 и 18 Закона N 171-ФЗ предусмотрено, что настоящий Закон устанавливает правовые основы производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Действие настоящего Федерального закона распространяется на отношения, участниками которых являются юридические лица (организации) независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, отвечающие требованиям, установленным настоящим Федеральным законом, а также граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью по розничной продаже спиртосодержащей продукции (ч. 2 ст. 1 Закона).

Исходя из анализа указанных выше норм следует, что действие настоящего Федерального закона распространяется на всех юридических лиц независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также индивидуальных предпринимателей, осуществляющих розничную продажу спиртосодержащей продукции, независимо от места осуществления такой деятельности. Данный закон установил исчерпывающий перечень видов деятельности, на которые его нормы не распространяются, и реализация спиртосодержащих напитков в организациях общественного питания к таким исключениям не отнесена.

В соответствии с ч. 2 ст. 26 Закона N 171-ФЗ наряду с ограничениями, предусмотренными данным Законом в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, иные ограничения, в том числе ограничения, касающиеся поставок этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, осуществляемых на территории Российской Федерации, могут устанавливаться только федеральным законом.

Статья 16 названного Закона устанавливает порядок поставок и розничной продажи алкогольной продукции, в том числе алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции, не допускается.

Пунктом 3.1 данной статьи предусмотрено право субъекта Российской Федерации устанавливать дополнительные ограничения времени розничной продажи алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции.

Из приведенных норм Закона N 171-ФЗ следует, что федеральный законодатель, устанавливая порядок розничной продажи алкогольной продукции, предусмотрел право субъектов Российской Федерации устанавливать дополнительные ограничения времени розничной продажи алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции.

Предоставляя в соответствии с п. 3.1 ст. 16 Закона N 171-ФЗ субъектам Российской Федерации право дополнительно ограничивать время розничной продажи алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции федеральный законодатель не представил право субъектам Российской Федерации ограничивать круг хозяйствующих субъектов осуществляющих деятельность в сфере розничной продажи алкогольной продукции, на которые распространяются данные ограничения розничной продажи.

Вместе с тем, оспариваемым пунктом Закона Сахалинской области N 393 введено ограничение времени розничной продажи алкогольной продукции в объектах торговли с 24:00 до 07:00 часов по местному времени, за исключением организаций общественного питания, осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции в соответствии с режимом их работы.

Оценивая изложенное, суд правомерно установил, что органы государственной власти Сахалинской области создали дискриминационные условия, поставив организации общественного питания, осуществляющие розничную продажу алкогольной продукции, в преимущественное положение по отношению к иным юридическим лицам (организациям), также осуществляющим розничную продажу алкогольной продукции. Тем самым орган государственной власти субъекта Российской Федерации ограничил свободу предпринимательской деятельности и нарушил права и законные интересы той группы хозяйствующих субъектов, которые осуществляют розничную продажу алкогольной продукции и не являются при этом организациями общественного питания.

При таких обстоятельствах, суд пришел к выводу о том что, установив указанные ограничения в отношении определенной категории хозяйствующих субъектов, органы государственной власти Сахалинской области превысили предоставленные им федеральным законодательством полномочия. Пункт 4 статьи 6 Закона Сахалинской области N 393 (в редакции Закона Сахалинской области N 36-30) не соответствует вышеприведенным положения Закона N 135-Ф3 и Закона N 171-ФЗ, то есть нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушает права и законные интересы организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а именно той группы хозяйствующих субъектов, которые осуществляют розничную продажу алкогольной продукции на территории Сахалинской области и не являются при этом организациями общественного питания.

Все доводы кассационной жалобы были предметом рассмотрения суда и получили надлежащую правовую оценку. По существу доводы жалобы направлены на переоценку обстоятельств дела, установленных арбитражным судом, что в силу статьи 286 АПК РФ не отнесено к полномочиям суда кассационной инстанции.

Установив, что оспариваемый Закон Сахалинской области принят Думой с превышением предоставленных ей полномочий, противоречит антимонопольному законодательству, суд правомерно удовлетворил требования прокурора, в связи с чем основания для отмены принятого судом решения не имеются.

Руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа постановил:

решение Арбитражного суда Сахалинской области от 07.12.2009 по делу N А59-1872/2009 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.