Обзор Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа "Вопросы о предоставлении в собственность земельных участков, ограниченных в обороте"

Обзор судебной практики Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа "Вопросы о представлении в собственность земельных участков, ограниченных в обороте"

В современных условиях развития экономики государства, реализации мер, направленных на укрепление малого и среднего бизнеса в России, актуальными являются вопросы применения законодательства, регулирующего земельные правоотношения.

Фактически по стране идет вторая волна приватизации, связанная с приобретением в собственность земельных участков, что обусловливает значительное увеличение судебных споров.

Об этом свидетельствует увеличение в 2008 г. почти в два раза количества дел с применением законодательства, регулирующего земельные правоотношения. Так, если в 2007 г. арбитражными судами было рассмотрено 8 150 дел по спорам, предметом которых являлись земельные участки, то в истекшем году таких дел рассмотрено 15 279. Около половины рассмотренных дел (48,2%) связано с неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств из совершения сделок с землей.

В первом полугодии 2009 г. Федеральным арбитражным судом Дальневосточного округа рассмотрено 103 дела соответствующей категории.

При рассмотрении таких споров зачастую возникают вопросы о правомерности заключения договоров купли-продажи, о действительности ненормативных правовых актов и о законности действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц по предоставлению (отказу в предоставлении) в собственность индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам земельных участков, входящих в состав особо охраняемых природных территорий.

Земельные участки в Российской Федерации являются объектами гражданских прав и согласно ст. 130 ГК РФ относятся к недвижимому имуществу.

Отнесение земельных участков к объектам недвижимости явилось основанием закрепления специального правового режима их определения в гражданском обороте.

В частности, при отчуждении земельного участка требуется указание данных, позволяющих определенно установить земельный участок (данные кадастрового учета). Продавец обязан предоставить покупателю имеющуюся у него информацию об обременениях земельного участка, ограничениях его использования, о государственной регистрации права собственности и иных вещных прав на него, особенностях момента возникновения права собственности у приобретателя этого имущества, его передачи и т. д.

Оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и ЗК РФ, По общему правилу земельные участки могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица), если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте законодательными актами.

Пунктом 4 ст. 27 ЗК РФ устанавливается исчерпывающий перечень земельных участков, изъятых из оборота.

При этом к земельным участкам, изъятым из оборота, отнесены в первую очередь государственные природные заповедники и национальные парки как особо охраняемые природные территории, находящиеся в федеральной собственности.

Изъятыми из оборота являются земли, на которых расположены объекты, обеспечивающие государственную безопасность и оборону, а также объекты атомной промышленности государства.

Поскольку п. 2 указанной статьи не позволяет предоставлять такие участки в собственность, у судов не возникает вопросов при рассмотрении споров, объектом которых являются земельные участки, изъятые из оборота.

Вместе с тем суды испытывают затруднения при рассмотрении споров, объектом которых являются земельные участки, ограниченные в обороте.

В соответствии с подп. 1 п. 5 ст. 27 ЗК РФ к таковым относятся земельные участки в пределах особо охраняемых природных территорий.

Особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Согласно ст. 96 ЗК РФ земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов относятся к особо охраняемым природным территориям и предназначены для лечения и отдыха граждан. В состав этих земель включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами (месторождениями минеральных вод, лечебных грязей, рапой лиманов и озер), благоприятным климатом и иными природными факторами и условиями, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека. В целях сохранения благоприятных санитарных и экологических условий на землях территорий лечебно-оздоровительных местностей и курортов устанавливаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны в соответствии с законодательством. Границы и режим округа санитарной (горно-санитарной) охраны курортов, имеющих федеральное значение, устанавливаются Правительством РФ.

Охрана курортов и их земель, относящихся к особо охраняемым природным территориям, согласно п. 2, 3 ст. 16 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", п. 1 ст. 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" осуществляется посредством установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны. В составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон.

В соответствии с Федеральным законом "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" постановлением Правительства РФ от 07.12.96 N 1425 утверждено Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, которым установлено, что для охраны особо охраняемых природных территорий создаются округа санитарной и горно-санитарной охраны. В составе округа выделяется до трех зон.

Из п. 2 ст. 27 ЗК РФ следует, что земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Согласно п. 8 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" не подлежат отчуждению земельные участки, в том числе в составе земель особо охраняемых природных территорий.

Практика рассмотрения таких дел различна.

Так, по одному из дел Общество в порядке ст. 36 ЗК РФ обратилось в администрацию Кировского района с заявлением о приобретении в собственность земельного участка площадью 18 575 кв. м., на котором расположен объект недвижимости, принадлежащий Обществу на праве собственности.

Арбитражный суд Приморского края, рассмотрев 22.02.06 дело по заявлению Общества о признании незаконным решения Комитета по управлению имуществом муниципального образования "Кировский район" об отказе в предоставлении в собственность земельного участка, расположенного в пгт. Кировский, отказал в удовлетворении требования Общества.

При этом суд сослался на п. 5 ст. 27 ЗК РФ, п. 3, 4 ст. 32 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях", постановление Минздрава СССР и ВЦСПС от 28.02.78 N 8-68.

Судами апелляционной и кассационной инстанций решение суда оставлено без изменения.

Определением ВАС РФ отказано в передаче в Президиум данного дела для пересмотра в порядке надзора обжалуемых судебных актов.

Состав судей ВАС РФ указал на установление судебными инстанциями того обстоятельства, что границы округов санитарной охраны курортов общесоюзного значения были определены в порядке, установленном законодательством, и на момент рассмотрения настоящего требования не изменены Земельный участок, с заявлением о приобретении которого в собственность обратилось Общество, расположен в границах округа санитарной охраны зоны курорта и в силу законодательства относится к земельным участкам, ограниченным в обороте.

Таким образом, подход судов, поддерживающих позицию органов самоуправления о невозможности предоставления в собственность земельных участков, расположенных в третьей зоне санитарной охраны курорта, был обоснован и оправдан.

Однако в дальнейшем судами была изменена правовая позиция по этому вопросу.

Так, в рамках разрешения другого дела установлено, что по договору купли-продажи предприниматель Г. приобрел земельный участок площадью 9719 кв. м., на котором находятся принадлежащие ему на праве собственности объекты недвижимости.

Арбитражный суд Приморского края, рассмотрев 08.04.08 дело по заявлению первого заместителя прокурора Приморского края к Фонду имущества Приморского края, индивидуальному предпринимателю Г. о признании недействительным договора купли-продажи земельного участка, расположенного в пгт. Кировский, применении последствий недействительности ничтожной сделки, об обязании предпринимателя возвратить в муниципальную собственность указанный земельный участок, отказал в удовлетворении требований в полном объеме.

В обоснование данного судебного акта суд указал, что спорный земельный участок относится к категории "земли поселений", поскольку на сегодняшний день зонирование на территории пгт. Кировский в соответствии со ст. 85 ЗК РФ не проведено, официальный статус в соответствии с п. 10 ст. 85 ЗК РФ спорному участку не присвоен, нормативно-правового акта, которым вторая и третья зоны округа горно-санитарной охраны были бы отнесены к особо охраняемым природным территориям, не принято, земельный участок не исключен из оборота.

Кроме того, суд сослался на п. 2 ст. 95, п. 3 ст. 96 ЗК РФ, в соответствии с которыми в случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности Земельные участки в границах санитарных зон из числа земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов у собственников земельных участков не изымаются и не выкупаются, за исключением прямо установленных случаев.

Применив п. 4 ст. 28 ЗК РФ, суд пришел к выводу о возможности приватизации земельных участков, входящих в состав второй и третьей зон округа санитарной охраны курорта.

Суд апелляционной инстанции решение суда оставил без изменения.

Суд кассационной инстанции не согласился с выводом судов о возможности предоставления в собственность земельных участков, входящих в состав зоны округа санитарной охраны курортов, поскольку п. 2 ст. 95 и п. 3 ст. 96 ЗК РФ не содержат таких положений, а направлены на защиту права собственности лиц, уже владеющих на праве собственности земельными участками, включаемыми в границы санитарных зон.

Вместе с тем кассационный суд оставил судебные акты без изменения, исходя из того, что спорный земельный участок относится к категории земель "земли поселений" и надлежащих сведений о включении его в состав земель, отнесенных к особо охраняемым природным территориям на момент заключения договора, в дело не представлено.

Согласно ст. 4 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" государственный кадастр особо охраняемых природных территорий включает в себя сведения о статусе этих территорий, об их географическом положении и границах, режиме особой охраны этих территорий, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности.

Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий ведется в целях оценки состояния природно-заповедного фонда, определения перспектив развития сети данных территорий, повышения эффективности государственного контроля за соблюдением соответствующего режима, а также учета данных территорий при планировании социально-экономического развития регионов.

Постановлением Правительства РФ от 19.10.96 N 1249 "О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий" установлено, что государственный кадастр особо охраняемых природных территорий является официальным документом, который содержит регулярно обновляемые сведения обо всех особо охраняемых природных территориях федерального, регионального и местного значения.

Кадастр по особо охраняемым природным территориям федерального значения, являющимся федеральной собственностью, ведется федеральными органами исполнительной власти и организациями, в ведении и управлении которых находятся такие природные территории.

Определением ВАС РФ от 31.03.09 указанное дело передано в Президиум для пересмотра в порядке надзора.

В данном определении суд указал, что земельный участок расположен в третьей зоне округа санитарной охраны курорта Шмаковка. Согласно п. 3 ст. 32 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" и ст. 1 Федерального закона "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей курорта.

Состав судей надзорной инстанции указал на то, что факт отнесения одного и того же участка к землям особо охраняемых территорий и землям населенных пунктов не противоречит закону, поскольку в соответствии со ст. 85 ЗК РФ и ст. 35 ГрК РФ в пределах черты поселений могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное или иное особо ценное значение.

При этом в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" на проведение мероприятий по зонированию установлен пятилетний срок с момента введения ГрК РФ - 10.01.05, который на данный момент не истек, поэтому выводы суда о том, что у спорного участка отсутствует статус особо охраняемой территории, являются не основанными на законе,

В соответствии с п. 5 ст. 27 ЗК РФ земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов ограничиваются в обороте и в соответствии с п. 2 указанной статьи не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Запрет на предоставление в собственность земель особо охраняемых территорий и объектов установлен ст. 28 (п. 8) Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" и ст. 58 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Президиум ВАС РФ постановлением от 16.06.09 отменил судебные акты всех судебных инстанций и направил дело на новое рассмотрение.

Вместе с тем следует отметить, что, исходя из содержания постановления ВАС РФ от 16.06.09, судебные акты следовало отменить и удовлетворить требования заместителя прокурора, однако Президиум счел необходимым направить дело на новое рассмотрение для выяснения вопроса о вхождении спорного земельного участка в земли особо охраняемых природных территорий.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что приватизация земельных участков независимо от того, в какую зону санитарной (горно-санитарной) охраны они входят, действующим законодательством не допускается.

Основным вопросом исследования суда по таким делам является вхождение спорного земельного участка в состав земель особо охраняемых природных территорий.