Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 24 августа 2022 г. по делу N 66а-1805/2022

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кузьмичева В.А, судей Бушминой А.Е, Савинова К.А, при секретаре Чайко А.А, рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи административное дело по административному исковому заявлению Сафоновой Т.И. о признании не действующими в части Правила землепользования и застройки муниципального образования город Балаково Балаковского муниципального района Саратовской области, утвержденные решением Совета муниципального образования города Балаково Балаковского муниципального района Саратовской области от 23 сентября 2011 года N 311, по апелляционным жалобам Совета муниципального образования город Балаково, Администрации Балаковского муниципального района Саратовской области, на решение Саратовского областного суда от 12 мая 2022 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Кузьмичева В.А, объяснения представителя Администрации Балаковского муниципального района Саратовской области ФИО10 заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Куренкова Е.А, полагавшего решение суда подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Совета муниципального образования города Балаково Балаковского муниципального района Саратовской области от 23 сентября 2011 года N 311 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования город Балаково Балаковского муниципального образования (далее - Правила землепользования и застройки).

Сафонова Т.И. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими Правила землепользования и застройки в части установления градостроительного зонирования занятых ФИО1 земельных участков при использовании принадлежащего ей земельного участка с кадастровым номером N площадью "данные изъяты" кв. м, расположенного по адресу: "адрес", ул. "адрес", разрешенное использование - для размещения домов индивидуальной жилой застройки, а именно: с фасадной стороны (со стороны "адрес") территории площадью "данные изъяты" кв. м, из которых "данные изъяты" кв. м занято хозяйственной постройкой; с тыльной стороны (со стороны канала "адрес") территории общей площадью "данные изъяты" кв. м (из земельных участков с кадастровыми номерами N площадью "данные изъяты" кв. м, N площадью "данные изъяты" кв. м, "данные изъяты" кв. м из состава неразграниченных земель).

Административный истец полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует положениям, установленным Градостроительным кодексом Российской Федерации, установление территориальных зон в границах данных земельных участков не соответствует функциональным зонам, определенным Генеральным планом города Балаково, утвержденным решением Совета муниципального образования города Балаково Балаковского муниципального района Саратовской области от 29 октября 2010 года N 217 (далее - Генеральный план), чем нарушает ее права при использовании, принадлежащего ей на праве собственности земельного участка с кадастровым номером N.

Решением Саратовского областного суда от 12 мая 2022 года административное исковое заявление удовлетворено, признаны не действующими со дня вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки, в части отнесения к территориальной зоне - рекреационные территории (Р1) прилегающих к земельному участку с кадастровым номером N с фасадной стороны (со стороны "адрес") территории площадью "данные изъяты" кв. м, с тыльной стороны (со стороны канала "адрес") территории общей площадью "данные изъяты" кв. м (из земельных участков с кадастровыми номерами N площадью "данные изъяты" кв. м, N площадью "данные изъяты" кв. м, "данные изъяты" кв. м из состава неразграниченных земель).

В апелляционных жалобах Совет муниципального образования город Балаково и Администрация Балаковского муниципального района Саратовской области, ссылаясь на нарушение норм материального и процессуального права, просят отменить решение суда, и в удовлетворении заявленных требований отказать. В обосновании жалобы указано, что судом первой инстанции сделан необоснованный вывод, что Правила землепользования и застройки в обжалуемой части противоречат Генеральному плану, нахождение земельных участков в границах территориальной зоны Р1 права административного истца не затрагивают.

Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов участвующим в деле прокурором представлены возражения об их необоснованности и законности судебного акта.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав объяснения явившихся по делу лиц, заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с пунктами "в", "к" части 1 статьи 72, частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования, распоряжения землей, а также земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй статьи 76 Конституции Российской Федерации, в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Согласно части 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"" (далее - Федеральный закон от 06 октября 2003 года N131-ФЗ) муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частями 1, 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.

Согласно пункту 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 32 ГрК РФ, части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные нормативные правовые акты.

С учетом названных норм, а также положений Устава муниципального образования город Балаково, суд сделал правильный вывод о том, что оспариваемое решение принято уполномоченным органом в пределах его полномочий, в соответствии с компетенцией, с соблюдением требований законодательства к форме и виду, процедуре принятия и правилам опубликования и введения в действие.

В части полномочий и соблюдения порядка принятия Правила землепользования и застройки административным истцом не оспариваются.

Пунктом 1 части 8 статьи 213 КАС РФ установлено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца.

В пункте 5 постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 указано, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 КАС РФ).

Как усматривается из материалов дела, основанием для обращения Сафоновой Т.Н. в суд послужил отказ в заключении соглашения о перераспределении земельного участка к прилегающему земельному участку с кадастровым номером N, выраженный в письмах Администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 10 ноября 2020 год, Комитета по распоряжению муниципальной собственностью и земельными ресурсами Администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 20 ноября 2021 года. Отказ мотивирован в том числе тем, что испрашиваемый земельный участок расположен в границах территориальной зоны Р1 (рекреационные территории), а принадлежащий Сафоновой Т.И. на праве собственности земельный участок к территориальной зоне Ж3.

При этом судом всесторонне были проверены возражения административных ответчиков, касающихся отсутствия нарушения прав истца, которым дана соответствующая оценка, с которой судебная коллегия согласна.

В настоящем случае, вопреки доводам апелляционных жалоб, в отношении административного истца положения Правил землепользования и застройки были применены, данный нормативный правовой акт был положен в основу отказа в выделении и перераспределении земельных участков, что подтверждает материально-правовую заинтересованность административного истца при оспаривании указанных положений нормативного правового акта.

С учетом изложенного, выводы суда первой инстанции о том, что административный иск подан лицом, отвечающим требованиям пункта 1 части 8 статьи 213 КАС РФ, являются верными, оспариваемыми положениями нормативного правового акта затрагиваются права и законные интересы Сафоновой Т.Н, административный истец обладает субъективным правом на обращение в суд с административным иском о признании его недействующим.

Проверяя доводы административного истца о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1, часть 2 статьи 30 ГрК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Таким образом, для гармоничного развития территорий задача органов местного самоуправления при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов, в том числе в сфере обеспечения благоприятных условий жизни.

В соответствии с пунктом 9 статьи 1, части 6 статьи 30 ГрК РФ виды разрешенного использования земельных участков определяются градостроительным регламентом территориальной зоны в составе правил землепользования и застройки, положения которых в силу пунктов 3, 9 статьи 31 ГрК РФ должны соответствовать требованиям генерального плана.

Пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Таким образом, согласно положениям части 3 статьи 9, частям 9 и 10 статьи 31, пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

При этом фактическое землепользование не исключает необходимости соблюдения указанного принципа соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, производным от которого является требование о соответствии территориальных зон функциональным зонам, определенным генеральным планом.

Из материалов дела следует, что Сафоновой Т.И. принадлежит на праве собственности земельный участок с кадастровым номером N, площадью "данные изъяты" кв. м, расположенный по адресу: "адрес", ул. "адрес", при использовании которого ею заняты прилегающие к нему с фасадной стороны (со стороны "адрес") территория площадью "данные изъяты" кв. м, с тыльной стороны (со стороны канала "адрес") территория общей площадью "данные изъяты" кв. м (из земельных участков с кадастровыми номерами N площадью "данные изъяты" кв. м, N площадью "данные изъяты" кв. м, "данные изъяты" кв. м из состава неразграниченных земель).

Решением Совета муниципального образования город Балаково от 29 октября 2010 года N 217 утвержден Генеральный план муниципального образования город Балаково.

Решением Совета муниципального образования город Балаково утверждены Правила землепользования и застройки, согласно которым к территориальной зоне - рекреационные территории (Р1) отнесены прилегающие к земельному участку с кадастровым номером N с фасадной стороны (со стороны "адрес") территория площадью "данные изъяты" кв. м, с тыльной стороны (со стороны канала "адрес") территория общей площадью "данные изъяты" кв. м (из земельных участков с кадастровыми номерами N площадью "данные изъяты" кв. м, N площадью "данные изъяты" кв. м, "данные изъяты" кв. м из состава неразграниченных земель).

Изменения в Правила землепользования и застройки в оспариваемой части не вносились.

Согласно карте функционального зонирования Генерального плана муниципального образования город Балаково прилегающие к земельному участку с кадастровым номером N с фасадной стороны (со стороны "адрес") территория площадью "данные изъяты" кв. м, с тыльной стороны (со стороны канала Алексеевского) территория общей площадью "данные изъяты" кв. м (из земельных участков с кадастровыми номерами N площадью "данные изъяты" кв. м, N площадью "данные изъяты" кв. м, "данные изъяты" кв. м из состава неразграниченных земель) расположены в функциональной зоне - жилая (Ж).

Установленная Правилами землепользования и застройки (Карта градостроительного зонирования) территориальная зона Р1, в которой находятся прилегающие к земельному участку с кадастровым номером N с фасадной стороны (со стороны "адрес") территория площадью "данные изъяты" кв. м, с тыльной стороны (со стороны канала "адрес") территория общей площадью "данные изъяты" кв. м (из земельных участков с кадастровыми номерами N площадью "данные изъяты" кв. м, N площадью "данные изъяты" кв. м, "данные изъяты" кв. м из состава неразграниченных земель) не соответствует требованиям части 3 статьи 9 ГрК РФ, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ и положениям Генерального плана города Балаково.

В соответствии с частью 1 статьи 35 ГрК РФ в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон, с учетом которых устанавливаются градостроительные регламенты, определяющие правовой режим земельных участков. Каждый градостроительный регламент действует в пределах границ соответствующей территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования (части 1-3 статьи 36 ГрК РФ).

Статьей 35 ГрК РФ предусмотрено, что в состав жилых зон могут включаться: зоны застройки индивидуальными жилыми домами; зоны застройки индивидуальными жилыми домами и домами блокированной застройки; зоны застройки среднеэтажными многоквартирными домами; зоны застройки многоэтажными многоквартирными домами; зоны жилой застройки иных видов (часть 2).

В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства. (часть 3)

В состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом (часть 11 статьи 35 ГрК РФ).

Согласно статье 85 ЗК РФ и статье 35 ГрК РФ жилые и рекреационные зоны имеют различное назначение, обусловливающее несовместимость правового режима земельных участков, отнесенных к каждой из названных зон.

Как следует из статьи 29 Правил землепользования и застройки рекреационные территории - объекты градостроительного нормирования - представлены в виде городских парков, садов, скверов, бульваров, набережных, пригородных рекреационных парков, других мест кратковременного отдыха населения и территорий зеленых насаждений в составе участков жилой, общественной, производственной застройки. Основные виды разрешенного использования: передвижное жилье, коммунальное обслуживание, культурное развитие, развлечения, природно-познавательный туризм, общее пользование водными объектами, причалы для маломерных судов; условно разрешенные виды использования: религиозное использование, общественное питание, гостиничное обслуживание, выставочно-ярморочная деятельность, спорт, туристическое обслуживание; вспомогательные виды разрешенного использования: земельные участки (территории) общего пользования.

Таким образом, установление территориальной зоны Р1 не соответствует параметрам планируемого развития территорий, предусмотренным для функциональной зоны Ж (жилая).

Доводы апелляционных жалоб о том, что на земельном участке с кадастровым номером N размещен газопровод, а земельный участок с кадастровым номером N находится в санитарно-защитной зоне автомобильной дороги, в с вязи с чем не могут быть переданы Сафоновой Т.И, по мнению судебной коллегии, не может свидетельствовать о правомерности установления оспариваемым нормативным правовым актом территориальной зоны не соответствующей функциональной зоне Генерального плана. Данные доводы относятся к вопросу правоприменения, связанному с предоставлением гражданину земельного участка, и не могут являться предметом рассмотрения настоящего дела.

Таким образом, территориальная зона, установленная в Правилах землепользования и застройки в отношении спорных земельных участков, не соответствует функциональной зоне, определенной в схеме функционального зонирования территории Генерального плана города Балаково.

Разрешая административное исковое заявление, суд первой инстанции выяснил все юридически значимые обстоятельства, имеющие значение для дела, и дал им соответствующую правовую оценку в обжалуемом судебном акте.

Доводы апелляционных жалоб не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующую оценку в решении. Предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Саратовского областного суда от 12 мая 2022 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Совета муниципального образования город Балаково, Администрации Балаковского муниципального района Саратовской области - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Первый кассационный суд общей юрисдикции (город Саратов) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Саратовский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 25 августа 2022 года.

Председательствующий

Судьи