Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 31 августа 2022 г. по делу N 8а-7092/2022[88а-7587/2022]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составепредседательствующего Фахретдиновой Р.Ф., судей Белоусовой Ю.К., Зайнуллиной Г.К.рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации города Пятигорска Ставропольского краяна решение Пятигорского городского суда Ставропольского края от 09.12.2021 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 31.05.2022по административному делу по административному исковому заявлению Алексеева Д. А. к администрации города Пятигорска Ставропольского края о признании незаконными ненормативных правовых актов.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Белоусовой Ю.К, пояснения представителя администрации города Пятигорска Микаэлян С.А, поддержавшего доводы кассационной жалобы, а также возражения против ее удовлетворения представителя Алексеева Д.А. Сотникова Н.Н, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Алексеев Д.А. обратился в Пятигорский городской суд с административным исковым заявлением к администрации города Пятигорска о признании незаконным отказа администрации города Пятигорска в выдаче разрешения на продление разрешения на строительство от 11.09.2021 N 26-33-077- 2015 и отмене постановления администрации города Пятигорска от 23.08.2021 N 3299 "Об отмене постановления администрации г. Пятигорска от 11.09.2015 N 3474 "О выдаче Богатыреву С.Г. разрешения на строительство торгового центра с помещениями бытового обслуживания на предоставленном земельном участке по "адрес"".

В обоснование заявленных требований указал об отсутствии оснований отменять ранее выданное разрешение на строительство торгового центра, права на который, а также право аренды на земельный участок, на котором он расположен, он приобрел в 2020, и, как следствие, отказ в выдаче ему разрешения на продление строительства торгового центра, является незаконным, чем нарушаются его права и законные интересы.

Решением Пятигорского городского суда Ставропольского края от 09.12.2021, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 31.05.2022, требования удовлетворены. Суды пришли к выводу об отсутствии предусмотренных градостроительным законодательством оснований для отмены ранее выданного разрешения на строительство и оспариваемого отказа.

Не согласившись с постановленными судебными актами, административный ответчик обжаловал их в кассационном порядке, в обоснование кассационной жалобы приводит доводы о несоответствии выводов судов фактическим обстоятельствам административного дела, нарушении и неправильном применении норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, оставлении без внимания юридически значимых обстоятельств, на наличие которых он указывал судам первой и апелляционной инстанций. Просит состоявшие судебные акты отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Кассационная жалоба поступила в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 22.07.2022.

В судебное заседание Пятого кассационного суда общей юрисдикции иные лица, участвующие в деле, не явились, извещены надлежащим образом по правилам статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ходатайств об отложении рассмотрения дела не поступало, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Исследовав материалы дела, изложенные в кассационной жалобе доводы и принятые по делу судебные акты, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В соответствие с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствие со статьей 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для признания решений, действий (бездействия) незаконными необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемого решения, действия (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

Как следует из материалов дела и установлено судами, 11.12.2013 между Гончак М.О. и администрацией города Пятигорска заключен договора аренды земельного участка общей площадью 901 кв.м с кадастровым номером N, категория земель "земли населенных пунктов", разрешенное использование "для размещения торгового цента, мастерской", участок расположен по адресу "адрес". право аренды зарегистрировано в установленном порядке 07.02.2014.

Постановлением администрации города Пятигорска от 11.09.2015 N 3474 Богатыреву Г.И. выдано разрешение на строительство от 11.09.2015 N 26-33-077-215 на строительство на данном земельном участке торгового центра с помещениями бытового обслуживания, сроком действия до 11.09.2020. В соответствии с разрешением на строительство, оно выдано на строительство объекта площадью застройки 892 кв.м, количеством 3, 4 этажей, общей площадью 3 319, 6 кв.м.

Постановлением администрации города Пятигорска от 20.09.2013 N 4516 в разрешение на строительство от 11.09.2015 N 26-33-077-215 внесены изменения, в том числе относительно площади застройки 414, 5 кв.м, количества этажей 1, общей площадью 406, 4 кв.м, а также.

16.12.2013 на кадастровый учет поставлен объект нежилое здание площадью 22, 7 кв.м, назначение мастерская.

На основании договора уступки прав и обязанностей по договору аренды земельного участка от 26.09.2019, договора аренды земельного участка от 11.12.2013 N 122/13, договора уступки прав и обязанностей по договору аренды земельного участка от 07.06.2018 Алексеев Д.А. является арендатором земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", площадью 901+/-11 кв.м, категория земель "земли населенных пунктов", вид разрешенного использования "для размещения торгового центра, под мастерской".

На основании договора купли-продажи недвижимого имущества от 25.02.2020 Алексеев Д.А. является собственником нежилого здания "мастерской", площадью 22, 7 кв.м, расположенной на земельном участке с кадастровым номером N.

06.09.2021 Алексеевым Д.А. зарегистрировано право собственности на объект незавершенного строительства объекта планируемой площадью 406, 4 кв.м степенью готовности 8 % с кадастровым номером N, расположенный на указанном земельном участке.

16.08.2021 в адрес администрации города Пятигорска прокуратурой города Пятигорска принесен протест N 7-114-2021 на постановление администрации г. Пятигорска от 11.09.2015, согласно которому земельный участок по пр. Калинина, 2г, в границах которого разрешено строительство, расположен в зоне "Р-1" - зона парков, выделенной для обеспечения правовых условий сохранения и использования природных объектов (парков, специализированных парков и садов) в целях кратковременного отдыха, спорта и проведения досуга на обустроенных открытых пространствах при соблюдении видов и параметров разрешенного использования недвижимости. Размещение объекта "торговый центр" не предусмотрено. Изучением откорректированной в 2019 году проектной документации, на основании которой внесены изменения в разрешение на строительство, установлено, что в разделе 1 пояснительной записки в наименовании указано о строительстве банно-оздоровительного комплекса. Следовательно, откорректированная проектная документация противоречит выданному разрешению на строительство. В проектной документации не указана непосредственная связь строящегося торгового цента со сферой курортного лечения и отдыха.

Постановлением администрации города Пятигорска от 23.08.2021 N 3299 отменено постановление от 11.09.2015 N 3474 "О выдаче Богатыреву С.Г. разрешения на строительство торгового центра с помещениями бытового обслуживания на предоставленном земельном участке по "адрес"".

31.08.2021 Алексеев Д.А. обратился в администрацию города Пятигорска с заявлением о продлении срока действия разрешения на строительство, приложив предусмотренные законом документы, включая откорректированный по срокам проект организации строительства (календарный график) сроком на 14 месяцев и технический план объекта незавершенного строительства.

Письмом от 06.09.2021 администрация города Пятигорска отказала Алексееву Д.А. в продлении разрешения на строительство торгового центра со ссылкой на отмену постановления о выдаче Богатыреву С.Г. разрешения на строительство и положения пункта 8 части 21.15 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, указав, что заявление подано за девять рабочих дней до истечения срока действия разрешения на строительство.

Суд первой инстанции, руководствуясь положениями статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пришел к выводу, что административный ответчик не вправе отменить разрешение, если на его основании было зарегистрировано право собственности на объект недвижимости, вовлеченного в гражданский оборот, при этом основания для отмены постановления о выдаче разрешения на строительство в оспариваемом постановлении не приведены. С выводами суда первой инстанции согласился суд апелляционной инстанции.

Судебная коллегия находит позицию судов обоснованной, отмечая следующее.

Оспариваемый ненормативный правовой акт принят во исполнение протеста прокурора, внесенного в адрес административного ответчика прокурором г. Пятигорск в порядке статьи 23 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", со ссылкой на статью 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которой, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им муниципальный правовой акт в случае несоответствия его требованиям законодательства на дату его принятия.

Указанным ненормативным правовым актом отменено ранее выданное административным ответчиком разрешение на строительство.

В соответствии с положениями статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, представляющего собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, и дает застройщику право осуществлять строительство.

По настоящему делу предшествующему владельцу здания, право на которое перешло административному истцу, выдано разрешение на строительство при наличии утвержденного градостроительного плана земельного участка, при наличии на территории муниципального образования утвержденного решением Думы города Пятигорска от 12.11.2014 N 35-47РД Правил землепользования и застройки муниципального образования города-курорта Пятигорска, действующего в период выдачи разрешения на строительство и его отмены.

Основания, порядок и процедура выдачи разрешения на строительство регламентирована статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Административным ответчиком несоответствие ранее выданного разрешения на строительство с указанием конкретных нарушений положений статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации при его выдаче, а также Правилам землепользования и застройки муниципального образования города-курорта Пятигорска, утв. решением Думы города Пятигорска от 12.11.2014 N 35-47РД, не приведены, фактически его вынесение направлено на исполнение протеста прокурора.

По настоящему делу каких-либо доказательств несоответствия ранее выданного в установленном порядке и при наличии соответствующей документации разрешения на строительство, помимо самого протеста, не имеется. Только наличие внесенного в порядке статьи 22 и 23 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" протеста безусловным основанием для отмены ранее выданного разрешения на строительство не является, поскольку обязательность протеста заключается в его рассмотрении, тогда как непосредственно при его рассмотрении орган исполнительной власти обязан установить юридически значимые обстоятельства для отмены ранее выданного разрешения на строительство, которые надлежит указать в принимаемом в дальнейшем решении о его отмене.

Такие обязанности административным ответчиком не выполнены.

Кроме того, в протесте указано, что земельный участок по "адрес", в границах которого разрешено строительство, расположен в зоне "Р-1" - зона парков, выделенной для обеспечения правовых условий сохранения и использования природных объектов (парков, специализированных парков и садов) в целях кратковременного отдыха, спорта и проведения досуга на обустроенных открытых пространствах при соблюдении видов и параметров разрешенного использования недвижимости. Размещение объекта "торговый центр" не предусмотрено, откорректированной в 2019 году проектной документации, на основании которой внесены изменения в разрешение на строительство, в раздел 1 пояснительной записки в наименовании объекта указано о строительстве банно-оздоровительного комплекса. По мнению прокуратуры откорректированная проектная документация противоречит выданному разрешению на строительство, в проектной документации не указана непосредственная связь строящегося торгового цента со сферой курортного лечения и отдыха.

Постановлением администрации г. Пятигорска от 06.08.2015 N 2993 утвержден градостроительный план земельного участка с кадастровым номером N площадью 901 кв.м, расположенного по адресу: "адрес".

В соответствии с которым, земельный участок располагается в зоне "Од" - зона делового и коммерческого назначения, предусматривающая Правилам землепользования и застройки муниципального образования города-курорта Пятигорска, утв. решением Думы "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ NРД, возможность размещения торгового центра с помещениями бытового обслуживания.

В соответствии со сведениями, содержащимися в Едином государственном реестре недвижимости, рассматриваемый земельный участок находится в зоне ограничений вторая зона округа санитарной охраны г. Пятигорска.

Постановлением Правительства РФ от 07.12.1996 N 1425 утверждено Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, в соответствии с пунктом 13 которого на территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду и приводящих к истощению природных лечебных ресурсов, в том числе:

строительство новых и расширение действующих промышленных объектов, производство горных и других работ, не связанных непосредственно с освоением лечебно-оздоровительной местности, а также с развитием и благоустройством курорта;

строительство животноводческих и птицеводческих комплексов и ферм, устройство навозохранилищ;

размещение складов ядохимикатов, минеральных удобрений и горюче-смазочных материалов;

строительство транзитных автомобильных дорог;

размещение коллективных стоянок автотранспорта без соответствующей системы очистки от твердых отходов, отработанных масел и сточных вод;

строительство жилых домов, организация и обустройство садово-огороднических участков и палаточных туристических стоянок без централизованных систем водоснабжения и канализации;

размещение кладбищ и скотомогильников;

устройство поглощающих колодцев, полей орошения, подземной фильтрации и накопителей сточных вод;

складирование и захоронение промышленных, бытовых и сельскохозяйственных отходов;

массовый прогон и выпас скота (кроме пастбищ, обеспечивающих организацию кумысолечения);

использование минеральных удобрений и навозных стоков, применение ядохимикатов при борьбе с вредителями, болезнями растений и сорняками, использование химических методов борьбы с эвтрофикацией водоемов;

сброс сточных и дренажных вод в водные объекты (за исключением сброса очищенных вод через специальные глубоководные выпуски), а также другие виды водопользования, отрицательно влияющие на санитарное и экологическое состояние этих объектов;

вырубка зеленых насаждений, кроме рубок ухода за лесом и санитарных рубок, и другое использование земельных участков, лесных угодий и водоемов, которое может привести к ухудшению качества или уменьшению количества природных лечебных ресурсов лечебно-оздоровительной местности и курорта федерального значения.

По настоящему делу администрацией города Пятигорска выдано разрешение на строительство от ДД.ММ.ГГГГ N на строительство на данном земельном участке торгового центра с помещениями бытового обслуживания, с учетом, как указано в протесте прокурора, в том числе относительно внесенных изменений банно-оздоровительного комплекса.

По смыслу положений параграфа 2 главы 37, главы 39 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также Правил бытового обслуживания населения, утв. Постановлением Правительства РФ от 21.09.2020 N 1514, правоотношения в сфере бытового обслуживания направлены на выполнение лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность, работы и (или) оказание услуг, предназначенных для удовлетворения бытовых или личных потребностей и иных нужд гражданина, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, к каковым также относится банно-оздоровительные услуги, услуги бытового обслуживания.

В чем именно строительство объекта для удовлетворения таких потребностей не соответствует созданию и развитию сферы курортного лечения и отдыха, - из протеста прокурора, а также оспариваемого постановления администрации города Пятигорска от 23.08.2021 N 3299 "Об отмене постановления администрации г. Пятигорска от 11.09.2015 N 3474 "О выдаче Богатыреву С.Г. разрешения на строительство торгового центра с помещениями бытового обслуживания на предоставленном земельном участке по "адрес"", - не следует, судами такое не соответствие не установлено.

При этом, в соответствии с Правилам землепользования и застройки муниципального образования города-курорта Пятигорска, утв. решением Думы города Пятигорска от 12.11.2014 N 35-47РД, территориальная зона "Р-1" - Зона парков Парковые зоны выделены для обеспечения правовых условий сохранения и использования природных объектов (парков, специализированных парков и садов) в целях кратковременного отдыха, спорта и проведения досуга на обустроенных открытых пространствах при соблюдении нижеследующих видов и параметров разрешенного использования недвижимости. Парк - озелененная территория многофункционального или специализированного направления рекреационной деятельности с развитой системой благоустройства, предназначенная для периодического массового отдыха населения, размером, как правило, не менее 5 га. Величина территории парка в условиях реконструкции определяется существующей градостроительной ситуацией. Специальные парки, физкультурно-рекреационные комплексы. Функциональная организация территории многофункционального парка включает следующие зоны с преобладающим видом использования: массовых, культурно-просветительных мероприятий, физкультурно-оздоровительную, отдыха детей, прогулочную, хозяйственную. Функциональная и планировочная организация территории специализированного парка производится в соответствии с его целевым назначением.

Основные виды разрешенного использования: Земельные участки, предназначенные для размещения объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения; Земельные участки, занятые парками; Земельные участки, предназначенные для размещения объектов физической культуры и спорта; городские парки спортивные, спортивно-оздоровительные комплексы, стадионы.

Вспомогательные виды разрешенного использования: Земельные участки, занятые особо охраняемыми территориями и объектами, парками, городскими садами; Земельные участки, предназначенные для размещения объектов общественного питания и бытового обслуживания; Земельные участки, предназначенные для размещения автостоянок; Земельные участки, предназначенные для размещения объектов здравоохранения и социального обеспечения, физической культуры и спорта; места для пикников, вспомогательные строения и инфраструктура для отдыха, игровые площадки спортплощадки прокат игрового и спортивного инвентаря комплексы аттракционов, игровые залы танцплощадки, дискотеки летние театры и эстрады, видео-салоны общественные туалеты пункты первой медицинской помощи информационные центры, справочные бюро, радиоузлы, связанные с обслуживанием отдыхающих и иными вопросами организации курортного обслуживания, площадью менее 200 кв.м; опорный пункт охраны порядка предприятия общественного питания (кафе, закусочные) элементы дизайна, скульптурные композиции, элементы благоустройства и вертикальной планировки (открытые лестницы, подпорные стенки, декоративные пешеходные мостики и т.п.), малые архитектурные формы, открытые стоянки для автомобилей центральные тепловые пункты, трансформаторные подстанции, газораспределительные пункты.

Таким образом объект, в отношении которого выдано разрешение на строительство, по его виду, соответствует Правилам.

На основании изложенного суды пришли к правильному выводу, что постановление администрации города Пятигорска от 23.08.2021 N 3299 принято в нарушение положений градостроительного законодательства, а также без указания оснований отмены и в чем выразилось несоответствие ранее выданного разрешения на строительство, что свидетельствует о его незаконности, как принятое в нарушение статьи 51 Градостроительного законодательства, законных прав и интересов собственника объекта незавершённого строительства на реализацию осуществления строительства.

По этим же основаниям является незаконным отказ в продлении разрешения на строительство, выраженный в письме от 06.09.2021, с указанием оснований на отмену постановления о выдаче Богатыреву С.Г. разрешения на строительство и положения подпункта 8 части 21.15 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, указав, что заявление подано за девять рабочих дней до истечения срока действия разрешения на строительство.

Пунктом 8 части 21.15 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрен отказ во внесении изменений в разрешение на строительство, к каковым относится подача заявления о внесении изменений в разрешение на строительство менее чем за десять рабочих дней до истечения срока действия разрешения на строительство.

Тогда как административный истец обратился в администрацию с заявлением о продлении срока действия разрешения на строительство, а не о внесении в него изменений.

Таким образом основания отказа со ссылкой на данную норму не соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Доказывание по административным делам осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда (пункт 7 статьи 6 и часть 1 статьи 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Административный ответчик не представил судами при рассмотрении дела объективных и достоверных доказательств, свидетельствующих о законности оспариваемых ненормативных правовых актов.

По итогам рассмотрения дела судебная коллегия пришла к выводу о законности и обоснованности обжалуемых судебных актов, поскольку судами дана оценка юридически значимым обстоятельствам дела, подлежащим установлению и оценке по такой категории дел, позиция лиц, участвующих в деле рассмотрена в полном объеме и надлежащим образом, представленные доказательства получили надлежащую оценку судов по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

При принятии решений судами нарушений норм материального и процессуального права, которые могли повлиять на исход дела, допущено не было, выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Приведенные в кассационной жалобе доводы связаны с несогласием административного истца с принятыми решениями по существу, направлены на переоценку фактических обстоятельств дела и выводов судов, что не свидетельствует о наличии оснований для удовлетворения кассационной жалобы. Юридически значимые обстоятельства, которые бы не были установлены и не оценены судами, отсутствуют. приведенные в кассационной жалобе доводы являлись предметом оценки судебных инстанций, в том числе апелляционной, обоснованно и мотивировано отклонены.

Основания для отмены судебных актов, предусмотренные статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отсутствуют.

Руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Пятигорского городского суда Ставропольского края от 09.12.2021 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 31.05.2022 оставить без изменения, кассационную жалобу администрации города Пятигорска Ставропольского края без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения, может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий Р.Ф.Фахретдинова

Судьи Ю.К. Белоусова

Г.К. Зайнуллина

Мотивированное кассационное определение изготовлено 31.08.2022.