Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 09 августа 2022 г. по делу N 8а-18993/2022[88а-19823/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Васляева В.С, судей Кривенкова О.В, Софронова В.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Яблочкиной Натальи Леонидовны на решение Московского областного суда от 9 сентября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 1 февраля 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Яблочкиной Натальи Леонидовны и Зайцева Владимира Михайловича к Совету депутатов городского округа Власиха Московской области, председателю Совета депутатов городского округа Власиха Московской области Кабанову Владимиру Николаевичу о признании недействующим решения.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Кривенкова О.В, объяснения административных истцов Зайцева В.М. и Яблочкиной Н.Л, поддержавших доводы кассационной жалобы, представителя административных ответчиков Ворониной М.В, возражавшей против удовлетворения кассационной жалобы, заключение старшего помощника прокурора четвертого отдела (кассационного) (с дислокацией в городе Саратове) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дедова С.Б, полагавшего, что принятые по делу судебные акты подлежат оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

на внеочередном заседании Совета депутатов городского округа Власиха Московской области с применением системы видео-конференц-связи были приняты решение от 24 декабря 2020 года N 158/45 "О бюджете городского округа Власиха Московской области на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов" и решение от 24 декабря 2020 года N 158/46 "О внесении изменений в решение Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 19 декабря 2019 года N 145/54 "О бюджете городского округа Власиха Московской области на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" с учетом изменений, внесенных решениями Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 27 февраля 2020 года N 148/69, от 24 марта 2020 года N 150/16, 22 апреля 2020 года N 151/18, от 17 июня 2020 года N 152/23, от 21 октября 2020 года N 155/36, от 26 ноября 2020 года N 157/43.

Зайцев В.М, проживающий на территории городского округа Власиха Московской области, имеющий постоянную регистрацию по месту проживания на территории городского округа, обратился в суд с административным иском о признании недействующими с момента принятия поименованных решений Совета депутатов городского округа Власиха Московской области.

Яблочкина Н.Л, проживающая на территории городского округа Власиха Московской области, и являясь депутатом фракции Коммунистической партии Российской Федерации в Совете депутатов городского округа Власиха Московской области третьего созыва, обратилась в суд с административным иском о признании недействующими с момента принятия названных решений Совета депутатов городского округа Власиха Московской области.

Определением Московского областного суда от 24 августа 2021 года административные дела объединены в одно производство.

В обоснование заявленных требований административные истцы указывали, что проведение 24 декабря 2020 года заседания Совета депутатов при личном присутствии всего пяти депутатов и принятие указанных выше решений с применением системы видео-конференц-связи противоречит Уставу городского округа Власиха Московской области, Регламенту Совета депутатов городского округа Власиха Московской области, Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В частности, заседание Совета депутатов может считаться состоявшимся исключительно при очном и непосредственном участии депутатов при личном присутствии, то есть дистанционное присутствие депутата на заседании с использованием средств видео-конференц-связи, аудио-конференции или путем заполнения депутатом листа голосования в представительный орган муниципального образования не тождественны его фактическому присутствию на заседании.

Также указывали, что при принятии оспариваемых решений были допущены такие нарушения Регламента и Устава, как несвоевременное направление депутатам пакета документов к заседанию, отсутствие документов, оформленных должным образом (в печатном виде, с визой должностных лиц, заверением председателя Совета депутатов или организационно-аналитического отдела), отсутствие обоснования срочности проведения заседания именно 24 декабря 2020 года в 18 часов 30 минут, отсутствие публичных слушаний по вопросу изменения бюджета. Кроме того, при принятии решения о внесении изменений в решение Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 19 декабря 2019 года N 145/54 "О бюджете городского округа Власиха Московской области на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" заседание вышло за рамки предоставленной компетенции, не предусматривающей у депутатов полномочий на изменение бюджета.

Зайцев В.М. также указывал, что как налогоплательщик своими налогами формирует доходную часть бюджета городского округа Власиха Московской области.

Административные истцы просили признать недействующими с момента принятия решение Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 24 декабря 2020 года N 158/45 "О бюджете городского округа Власиха Московской области на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов" (далее - Решение N 158/45), решение Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 24 декабря 2020 года N 158/46 "О внесении изменений в решение Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 19 декабря 2019 года N 145/54 "О бюджете городского округа Власиха Московской области на 2020 год и плановый 2021 и 2022 годов" с учетом изменений, внесенных решениями Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 27 февраля 2020 года N 148/69, от 24 марта 2020 года N150/16, 22 апреля 2020 года N 151/18, от 17 июня 2020 года N 152/23, от 21 октября 2020 года N 155/36, от 26 ноября 2020 года N 157/43 (далее - Решение N 158/46).

Решением Московского областного суда от 9 сентября 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 1 февраля 2022 года, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной 20 июня 2022 года через суд первой инстанции, Яблочкина Н.Л. просит отменить судебные акты и принять новое решение об удовлетворении административного иска. В кассационной жалобе излагает позицию, аналогичную административному исковому заявлению. Полагает, что оспариваемыми решениями Совета депутатов городского округа Власиха Московской области фактически внесены изменения в бюджет городского округа Власиха Московской области. Нарушены сроки, порядок рассмотрения и принятия бюджета. Не обосновано проведение внеочередного заседания посредством видео-конференц-связи. Не обеспечена гласность и открытость заседания, чем нарушены права административного истца. На заседании Совета депутатов городского округа Власиха Московской области рассматривался не тот проект оспариваемых решений, который был направлен ранее депутатам.

Советом депутатов городского округа Власиха Московской области, администрацией городского округа Власиха Московской области представлены возражения на кассационную жалобу, в которых она просит оставить судебные акты без изменения.

Судебной коллегий отказано в удовлетворении ходатайства Зайцева В.М, просившего не допускать в судебное заседание в качестве представителя Совета депутатов городского округа Власиха Московской области Воронину М.В, в связи с отсутствием у нее полномочий, так как в материалы дела представлена доверенность на Воронину М.В, подписанная в соответствии с пунктом 15 части 1 статьи 8 Регламента Совета депутатов городского округа Власиха Московской области, утвержденного решением Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 30 октября 2019 года N 143/40, его председателем Кабановым В.Н.

Кроме того, судебная коллегия не находит предусмотренных статьей 200 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для вынесения частного определения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 26 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра в кассационном порядке по доводам жалобы не установлено.

Судами установлено и следует из материалов административного дела, что Советом депутатов городского округа Власиха Московской области 11 ноября 2020 года принято решение N 156/40 о принятии к рассмотрению проекта решения Совета депутатов городского округа Власиха Московской области "О бюджете городского округа Власиха Московской области на 2021 год и на плановый период: 2022 и 2023 годов" и о поведении публичных слушаний по названному проекту решения.

Совет депутатов городского округа Власиха Московской области 24 декабря 2020 года на своем внеочередном заседании в режиме видео-конференц-связи рассмотрел повестку дня, состоящую из следующих вопросов:1) о внесении на рассмотрение Совета депутатов городского округа Власиха Московской области кандидатуры Фадеевой И.В. к назначению на должность Председателя Контрольно-счетной палаты городского округа Власиха Московской области; 2) заключение на Проект решения Совета депутатов городского округа Власиха Московской области "О бюджете городского округа Власиха Московской области на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов"; 3) о принятии решения Совета депутатов городского округа Власиха Московской области "О бюджете городского округа Власиха Московской области на 2021 год и на плановый период: 2022 и 2023 годов"; 4) о внесении изменений в решение Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 19 декабря 2019 года N 145/54 "О бюджете городского округа Власиха Московской области на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов"" с учетом изменений, внесенных решениями Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 27 февраля 2020 года N 148/69, от 24 марта 2020 года N 150/16, 22 апреля 2020 года N 151/18, от 17 июня 2020 года N 152/23, от 21 октября 2020 года N 155/36, от 26 ноября 2020 года N 157/43.

Из протокола от 24 декабря 2020 года N 159 по проведению внеочередного заседания Совета депутатов городского округа Власиха следует, что оно было проведено с участием 12 депутатов из 13 избранных в режиме видео-конференц-связи.

За принятие решения по вопросу о принятии решения Совета депутатов городского округа Власиха Московской области "О бюджете городского округа Власиха Московской области на 2021 год и на плановый период: 2022 и 2023 годов" голосовали 12 депутатов, из которых 8 - "за", 0 - "воздержались", 4 - "против".

По вопросу о внесении изменений в решение Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 19 декабря 2019 года N 145/54 "О бюджете городского округа Власиха Московской области на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" с учетом изменений, внесенных решениями Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 27 февраля 2020 года N 148/69, от 24 марта 2020 года N 150/16, 22 апреля 2020 года N 151/18, от 17 июня 2020 года N 152/23, от 21 октября 2020 года N 155/36, от 26 ноября 2020 года N 157/43" голосовали 8 депутатов, из которых 8 - "за", 0 - "воздержались", 0 - "против".

Из протокола также следует, что Яблочкина Н.Л. принимала участие в его работе Совета депутатов городского округа Власиха Московской области. Исходя из текста протокола от Яблочкиной Н.Л. либо от других депутатов жалоб на нарушение порядка направления проектов решений, неполноту документов не поступало.

По итогам проведения заседания приняты, в том числе оспариваемые Решение N 158/45 и Решение N 158/46, размещенные на официальном сайте городского округа Власиха Московской области и в печатном издании "Вести Власихи".

Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, исходил из отсутствия существенных нарушений процедуры принятия оспариваемых решений, являющихся основанием для признания нормативного правового акта недействующим.

При установленных по делу фактических обстоятельствах судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с приведенными выводами судов.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон общих принципах организации местного самоуправления), пунктом 1 статьи 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации составление и рассмотрение проекта бюджета муниципального, городского округа, утверждение и исполнение бюджета муниципального, городского округа, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета муниципального, городского округа относятся к вопросам местного значения городского округа и являются бюджетными полномочиями муниципального образования.

Утверждение местного бюджета находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (пункт 2 части 10 статьи 35 и части 1 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ, пункт 1 статьи 153 и пункт 1 статьи 154 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Органы местного самоуправления принимают правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с поименованным Кодексом (пункт 5 статьи 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 4 статьи 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся органами местного самоуправления, устанавливаются названным Кодексом и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, а также в установленных ими случаях муниципальными правовыми актами местных администраций.

Порядок рассмотрения проекта решения о бюджете и его утверждения определяется для местного бюджета муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с требованиями указанного Кодекса (часть 1 статья 187 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

На территории городского округа Власиха Московской области Положение о бюджетном устройстве и бюджетном процессе утверждено решением Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 23 марта 2012 года N 47/35.

В соответствии с пунктом 1.1 части 1 статьи 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления уставом соответствующего муниципального образования определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования. Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. Заседания представительного органа муниципального образования проводятся не реже одного раза в три месяца.

Согласно частям 3, 4 статьи 23 Устава городского округа Власиха Московской области, принятого решением Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 31 августа 2009 года N 35, Совет депутатов городского округа Власиха Московской области состоит из 15 депутатов, избираемых сроком на 5 лет. Совет депутатов городского округа Власиха Московской области может осуществлять свои полномочия после избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.

Заседание Совета депутатов городского округа Власиха Московской области считается правомочным, если на нем присутствует более половины от установленной численности депутатов (часть 5 статья 23 Устава).

Утверждение бюджета городского округа Власиха Московской области и отчета о его исполнении находится в исключительной компетенции Совета депутатов городского округа Власиха Московской области (пункт 2 часть 8 статья 23 Устава).

Решения Совета депутатов городского округа Власиха Московской области, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории городского округа Власиха Московской области, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Совета депутатов городского округа Власиха Московской области, если иное не установлено федеральным законодательством (часть 3.2 статья 36 Устава).

Подготовка и принятие Советом депутатов городского округа Власиха оспариваемых нормативных правовых актов проведены в соответствии с Уставом и Регламентом Совета депутатов городского округа Власиха Московской области, поскольку внеочередное заседание Совета было созвано в соответствии с пунктом 1 статьи 22 Регламента Совета депутатов городского округа Власиха Московской области, утвержденного решением Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 30 октября 2019 года N 143/40 (далее - Регламент), по инициативе председателя Совета депутатов городского округа Власиха Московской области.

В соответствии с пунктом 1.8 Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний на территории городского округа Власиха Московской области, утвержденного решением Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 23 мая 2012 года N 47/27 на публичные слушания был вынесен проект местного бюджета.

По вопросам внесения изменений в утвержденный бюджет в соответствии с нормами федерального законодательства и названного Положения проведение публичных слушаний не требуется.

По принимаемому бюджету и вносимым в бюджет городского округа изменениям было проведено заседание постоянной комиссии Совета депутатов городского округа Власиха Московской области по бюджету и финансам, составлены пояснительная записка и заключение.

В соответствии с пунктом 3 статьи 22 Регламента депутатам были направлены пояснительная записка, заключение комиссии, проекты решений. Правомочия Совета депутатов городского округа Власиха Московской области на рассмотрение, утверждение бюджета городского округа и внесение в него изменений предусмотрены Уставом и статьей 41 Регламента.

В проведении внеочередного заседания Совета депутатов городского округа Власиха Московской области приняли участие более 50 процентов от числа избранных.

Возможность проведения заседания в режиме видео-конференц-связи предусмотрена решением Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 22 апреля 2020 года N 151/20 "Об утверждении порядка проведения заседаний Совета депутатов городского округа Власиха Московской области посредством видео-конференц-связи". Согласно протоколу внеочередного заседания Совета депутатов городского округа Власиха от 24 декабря 2020 года N 159 заседание проведено в соответствии с утвержденным порядком.

Таким образом, Советом депутатов городского округа Власиха Московской области оспариваемые решения приняты в соответствии с Регламентом Совета; проведение заседания в режиме видео-конференц-связи согласуется с решением Совета депутатов городского округа Власиха от 22 апреля 2020 года N 151/20 и не может служить безусловным и достаточным основанием для признания незаконными оспариваемых правовых актов, которые путем опубликования в установленном порядке доведены до сведения жителей городского округа, чем фактически было реализовано их право на получение информации о работе органов местного самоуправления.

Вопрос правомерности проведения заседаний Совета депутатов городского округа Власиха Московской области в режиме видео-конференц-связи был предметом судебной проверки по административному делу N. Возможность такого проведения заседания предусмотрена решением Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 22 апреля 2020 года N 151/20 "Об утверждении порядка проведения заседаний Совета депутатов городского округа Власиха Московской области посредством видео-конференц-связи" и не противоречит действующему законодательству.

Поскольку нарушений процедуры принятия Решения N 158/45 и Решения N 158/46 не допущено, они приняты в рамках предоставленных Совету депутатов городского округа Власиха Московской области полномочий, в установленном порядке опубликованы, не нарушают прав, свобод и законных интересов административного истца, судебная коллегия соглашается с выводами судов об отсутствии достаточных оснований для признания оспариваемых правовых актов незаконным.

Доводы административных истцов о расхождении проекта Решения N 158/45 с принятым и опубликованным были предметом рассмотрения судов и обоснованно отклонены, поскольку имеющиеся расхождения не привели к изменению основных параметров бюджета и искажению содержания опубликованного решения.

Необходимо отметить, что оспариваемые решения носят срочный характер и к моменту подачи административных исков были в части реализованы.

Кроме того, с учетом доводов административных исков о нарушении прав налогоплательщиков, участвующих в формировании доходной части местного бюджета, по правилам пункта 1 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административные истцы не представили допустимых и относимых доказательств нарушения оспариваемыми решениями их прав как жителей городского округа Власиха Московской области.

Все юридически значимые обстоятельства определены судом апелляционной инстанции правильно, исследованы, доказательства оценены в соответствие с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. В связи с чем, отказ в признании недействующим в части оспариваемого нормативного акта является правильным.

Доводы кассационной жалобы не содержат правовых оснований к отмене постановленных по делу судебных актов, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки судов первой и апелляционной инстанций, а также к выражению несогласия подателя жалобы с установленными по делу фактическими обстоятельствами, направлены на иную интерпретацию установленных по делу обстоятельств, что не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Вопреки доводам заявителя жалобы, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного административного дела, судами не допущено; выводы, изложенные в судебных актах, мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам дела.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебных постановлений не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Московского областного суда от 9 сентября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 1 февраля 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Яблочкиной Натальи Леонидовны - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 18 августа 2022 года.

Председательствующий

Судьи