Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 07 июня 2022 г. по делу N 8а-6430/2022[88а-7961/2022]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Степанова П.В, судей Печенкиной Н.А, Ладейщиковой М.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Михайловой Валентины Николаевны, Палеховой Нины Ивановны, Биндюк Тамары Антоновны, кассационное представление прокурора Курганской области на решение Курганского городского суда Курганской области от 23 декабря 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Курганского областного суда от 16 марта 2022 года по административному делу N2а-11757/2021 по административному иску Михайловой Валентины Николаевны, Палеховой Нины Ивановны, Биндюк Тамары Антоновны, Добрецовой Елены Николаевны, Добрецова Андрея Анатольевича о признании незаконным постановления администрации города Кургана от 28 октября 2021 года N 7615 "О введении запрета на въезд транспортных средств на парковку по ул. Куйбышева, 68".

Заслушав доклад судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции Печенкиной Н.А, выслушав пояснения прокурора Трошкиной А.В, поддержавшей кассационное представление, возражения по доводам кассационного представления и кассационной жалобы представителя административного ответчика администрации города Кургана - Шестаковой А.А, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

28 октября 2021 года администрацией города Кургана было вынесено постановление N7615 "О введении запрета на въезд транспортных средств на парковку по "данные изъяты"", согласно которому запрещен въезд всех транспортных средств на парковочную площадку перед ТЦ "Зауральский торговый дом" (пункт 1); дорожные знаки, запрещающие въезд всех транспортных средств, на участке улично-дорожной сети, указанном в пункте 1, установить не ранее, чем через двадцать дней с момента опубликования данного постановления (пункт 2); рекомендовано УМВД России по городу Кургану осуществлять контроль в части запрета на въезд всех видов транспорта на территорию, указанную в пункте 1 (пункт 3); опубликовать данное постановление в газете "Курган и курганцы" и разместить на официальном сайте муниципального образования города Кургана в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (пункт 4); постановление вступает в силу с момента его официального опубликования (пункт 5).

Михайлова В.Н, Палехова Н.И, Биндюк Т.А. обратились в суд с административным исковым заявлением о признании указанного постановления незаконным.

Требования, с учетом уточненного иска, административные истцы мотивировали тем, что постановление администрации противоречит нормам Федерального закона от 29 декабря 2017 года N 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", документацией по организации дорожного движения размещение указанного знака не предусмотрено, как и не предусмотрен запрет на использование участка для парковки транспортных средств. Также указали на то, что постановлением затрагиваются права административных истцов как жителей города Кургана на благоприятную окружающую среду, благоприятные условия жизнедеятельности, регламентированные статьей 42 Конституции Российской Федерации; постановление ограничивает доступность не только в торговый центр, но и расположенные рядом объекты (аптека N 1, УМВД России по Курганской области, УФСБ по Курганской области, ГБУ "Курганский областной кардиологический диспансер").

Определением Курганского городского суда Курганской области от 23 декабря 2021 года удовлетворено ходатайство Добрецова А.А, Добрецовой Е.Н. о вступлении в административное дело в качестве административных соистцов.

Добрецов А.А, Добрецова Е.Н. обратились в суд с административным исковым заявлением о признании указанного постановления незаконным, ссылаясь на то, что являются инвалидами второй группы, постоянно ставят машину на указанной площадке, так как часто посещают аптеку N 1, кардиодиспансер, а также магазины, расположенные в торговом доме. Постановление администрации противоречит нормам Федерального закона от 29 декабря 2017 года N 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", установка знака запрещающего въезд на участок, указанный в постановлении, лишает их права на установленные в статье 42 Конституции Российской Федерации, а также Федеральным законом от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" социально гарантированные условия жизнедеятельности, условий на благоприятную среду обитания.

Решением Курганского городского суда Курганской области от 23 декабря 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Курганского областного суда от 16 марта 2022 года, в удовлетворении требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции (поступила в суд первой инстанции 05 апреля 2022 года), административные истцы Михайлова В.Н, Палехова Н.И, Биндюк Т.А. выражают несогласие с судебными актами, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права, просят отменить решение суда первой инстанции и апелляционное определение, принять новое решение об удовлетворении административного иска.

В кассационном представлении, поступившем в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции 25 мая 2022 года, прокурор Курганской области выражает несогласие с судебными актами, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права, несоответствие выводов, изложенных в судебных актах, обстоятельствам дела, просит отменить решение суда первой инстанции и апелляционное определение, направить дело на новое рассмотрение.

Иные лица, участвующие в деле, в суд кассационной инстанции не явились, извещены надлежащим образом. Судебная коллегия на основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствии указанных лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и кассационного представления, заслушав лиц, явившихся в судебное заседание суда кассационной инстанции, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (часть 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

При рассмотрении кассационной жалобы и кассационного представления установлено, что нарушения такого характера были допущены судом первой и апелляционной инстанций.

Разрешая спор по существу и отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции исходил из того, что постановление вынесено администрацией города Кургана законно и в пределах своих полномочий, поскольку срок действия разрешения на использование земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", выданного ОАО "Зауральский торговый дом", истек, с заявлением о разрешении использования земельного участка никто не обращался; доступ на указанный земельный участок имеется, административными истцами не представлено доказательств того, что они владеют транспортными средствами, имеют водительские удостоверения, и используют участок при парковке транспортных средств. Также суд первой инстанции указал на то, что доводы административного истца о необходимости обоснования в постановлении запрета на парковку основаны на неправильном толковании положений законодательства.

Суд апелляционной инстанции, соглашаясь с выводом суда первой инстанции, также указал на то, что к полномочиям администрации города Кургана отнесена организация дорожного движения; земельный участок не является дорогой, на которой организовано дорожное движение; земельный участок не относится к объектам социальной, инженерной и транспортной инфраструктур.

Между тем, при разрешении административных исковых требований судами не учтены положения части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которой при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

Проверяя доводы сторон при разрешении дела, суды обязаны были оценить нормативные правовые акты, регулирующие спорное правоотношение, в их взаимосвязи, и принять решение в соответствии с положениями, имеющими большую юридическую силу, отразив в судебных решениях мотивы, по которым суды не применили законы и нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, участвующие в деле.

Так, административные истцы, в частности, ссылались в административных исках на то, что оспариваемое постановление не соответствует Федеральному закону от 29 декабря 2017 года N 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Однако, суды, ограничившись ссылками на нормы Земельного кодекса Российской Федерации, а также указывая на то, что к полномочиям администрации города Кургана отнесена организация дорожного движения, а вышеуказанный земельный участок не является дорогой, на которой организовано дорожное движение, оставили без внимания, что статус указанного участка по "данные изъяты" определен административным ответчиком в оспариваемом постановлении как парковка, на которую в соответствии с указанным постановлением запрещен въезд всех транспортных средств, с установлением соответствующих дорожных знаков.

В соответствии с понятием парковки (парковочного места), приведенном в Градостроительном кодексе Российской Федерации, а также в Правилах дорожного движения, парковка (парковочное место) - это специально обозначенное и при необходимости обустроенное и оборудованное место, являющееся, в том числе частью автомобильной дороги и (или) примыкающее к проезжей части и (или) тротуару, обочине, эстакаде или мосту либо являющееся частью подэстакадных или подмостовых пространств, площадей и иных объектов улично-дорожной сети, зданий, строений или сооружений и предназначенное для организованной стоянки транспортных средств на платной основе или без взимания платы по решению собственника или иного владельца автомобильной дороги, собственника земельного участка либо собственника соответствующей части здания, строения или сооружения.

Понятие автомобильной дороги дано в пункте 1 статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", согласно которому автомобильная дорога - это объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

Дорожные знаки и парковки относятся к элементам обустройства автомобильных дорог (пункту 5 статьи 3 Федерального закона от 08 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").

Общественные отношения, возникающие в процессе организации дорожного движения, регулирует Федеральный закон от 29 декабря 2017 года N 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Пунктом 10 статьи 3 Федерального закона от 29 декабря 2017 N 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" определено, что дорожные знаки являются техническими средствами организации дорожного движения и предназначены для обеспечения организации дорожного движения.

Размещение на дороге технических средств организации дорожного движения, не предусмотренных документацией по организации дорожного движения, не допускается (части 7 статьи 11 Федерального закона от 29 декабря 2017 N 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").

Общие требования к документации по организации дорожного движения приведены в статье 16 Федерального закона от 29 декабря 2017 N 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Так, в состав документации по организации дорожного движения включаются комплексные схемы организации дорожного движения и (или) проекты организации дорожного движения.

При этом, реализация проектов организации дорожного движения, не прошедших обязательных согласований, не допускается (часть 11 статьи 18 Федерального закона от 29 декабря 2017 N 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").

Суд первой инстанции, учитывая позицию административного ответчика, и ссылаясь на то, что к полномочиям администрации города Кургана относится принятие решений о временных ограничении или прекращении движения транспортных средств на автомобильных дорогах местного значения в целях обеспечения безопасности дорожного движения, а суд апелляционной инстанции, указывая на то, что к полномочиям администрации города Кургана отнесена организация дорожного движения, не учли, что наличие указанных полномочий не означает право указанного органа произвольно осуществлять правовое регулирование названного вопроса, муниципальные правовые акты должны быть законными и обоснованными (части 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), и оставили без внимания, что требования к введению правоограничений в области дорожной деятельности регламентированы в статье 30 Федерального закона от 08 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Таким образом, суд первой и апелляционной инстанций требования пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не выполнили, не проверили на соответствие оспариваемого нормативного акта Федеральному закону от 29 декабря 2017 N 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федеральному закону от 08 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

В силу прямого предписания, содержащегося в части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, обязанность доказывания соответствия оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, возлагается на орган, принявший оспариваемый нормативный правовой акт.

В ходе рассмотрения дела документация по организации дорожного движения административным ответчиком в материалы дела не представлена, а суды не воспользовались своей активной ролью и не истребовали указанную документацию; сведений, подтверждающих то, что постановление принято в целях обеспечения безопасности дорожного движения, в материалах дела не имеется; документы территориального планирования судами не исследовались; обоснованность введения запрета на въезд всех транспортных средств на парковку, путем установления дорожного знака, судами фактически не проверена.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что суды юридически значимые обстоятельства не установили, допустили формальный подход к разрешению заявленных требований, по существу их не разрешили.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловным основанием для отмены решения суда является рассмотрение административного дела в отсутствие кого-либо из лиц, участвующих в деле и не извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

В силу положений статьи 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд обязан обеспечить сторонам равные права на участие в судебном заседании и представление доказательств.

Как усматривается из материалов дела, суд первой инстанции рассмотрел дело в отсутствие административных истцов Добрецовой Е.Н. и Добрецова А.А, которые надлежащим образом не были извещены о времени, дне и месте судебного заседания.

Допущенное нарушение процессуального закона является существенным, поскольку оно не позволило гарантировать соблюдение одного из принципов административного судопроизводства, закрепленного в части 7 статьи 6 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации - состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства.

При таком положении доводы кассационной жалобы и кассационного представления заслуживают внимания, принятые по административному делу судебные акты нельзя признать законными, решение суда первой инстанции и апелляционное определение подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное выше, выяснить обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, установить имеющие значение для правильного разрешения настоящего административного дела обстоятельства, и разрешить дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами.

Руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Курганского городского суда Курганской области от 23 декабря 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Курганского областного суда от 16 марта 2022 года отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения, за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции.

Мотивированное определение изготовлено 14 июня 2022 года.

Председательствующий

Судьи