Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 28 июля 2022 г. по делу N 8а-18482/2022 [88а-24338/2022]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Шелудько В.В.

судей Усенко Н.В. и Иванова А.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Насибян А.Г. на решение Краснодарского краевого суда от 12 мая 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 17 ноября 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Насибян А.Г. об оспаривании нормативного правового акта в части.

Заслушав доклад судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции Шелудько В.В, выслушав объяснение представителя Насибян А.Г. по доверенности Чучуковой Е.В, настаивавшей на удовлетворении кассационной жалобы, объяснения представителя главы администрации МО г. Краснодар по доверенности Скиба Н.С, представителя городской Думы Краснодара по доверенности Насонова В.В. и заключение прокурора Руденко М.В, возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 года N 100 п. 1 "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар" утвержден генеральный план муниципального образования город Краснодар в новой редакции (далее также Генеральный план).

Документ о публикован в печатном издании "Вестник органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар" от 30 октября 2020 года N 10 и на официальном интернет-портале администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы Краснодара http://www.krd.ru.

Административный истец обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать не действующим Генеральный план в части отнесения принадлежащего ей на праве собственности земельного участка с кадастровым номером N к функциональной зоне "сельскохозяйственных угодий", указывая на ограничение своих прав по использованию строящегося объекта недвижимости, а также на возможность изъятия земельного участка для государственных нужд.

Решением Краснодарского краевого суда от 12 мая 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 17 ноября 2021 года, в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В кассационной жалобе, поданной Насибян А.Г. в кассационный суд общей юрисдикции, ставится вопрос об отмене указанных судебных актов, и принятии нового решения об удовлетворении требований иска.

Кассационная жалоба, поступившая в Краснодарский краевой суд 17 мая 2022 года, определением судьи кассационной инстанции от 8 июня 2022 года с делом передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Выслушав объяснение представителя Насибян А.Г. по доверенности Чучуковой Е.В, настаивавшей на доводах и требованиях кассационной жалобы, объяснения представителя главы администрации МО г. Краснодар по доверенности Скиба Н.С, представителя городской Думы Краснодара по доверенности Насонова В.В. и заключение прокурора Руденко М.В, полагавших судебные акты законными и обоснованными, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В кассационной жалобе указано на неправильное применение норм материального права, нарушение и неправильное применение норм процессуального права, а также на несоответствие выводов, изложенных в обжалуемых судебных актах, обстоятельствам административного дела.

На основании части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 1 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 ГрК РФ утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

В силу статьи 64 Кодекса административного судопроизводства оссийской ФедерацииРоссийской Федерации не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом административного дела обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному административному делу.

Генеральный план являлся предметом неоднократной судебной проверки, в том числе, в рамках рассмотрения административного дела N 3а-1487/2020, где решением Краснодарского краевого суда от 23 декабря 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 8 апреля 2021 года (дело N 66а-386/2021), установлено, что Генеральный план принят уполномоченным органом с соблюдением требований законодательства к форме нормативных правовых актов, порядку принятия и введения их в действие.

При рассмотрении и разрешении настоящего административного дела суды пришли к аналогичному выводу.

Территориальное планирование направлено на определение назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту функциональных зон городского округа и утверждается на срок не менее чем 20 лет (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Как следует из материалов дела, исходя из проекта Генерального плана, принадлежащий Насибян А.Г. земельный участок с кадастровым номером 23:43:0429001:959, изначально был расположен частично в зоне сельскохозяйственных угодий, и частично в зоне транспортной инфраструктуры вблизи планируемой высокоскоростной магистрали, совмещенной с железной дорогой.

Оспариваемым Генеральным планом земельный участок отнесен к функциональной зоне сельскохозяйственных угодий с размещением на нём объекта транспортной инфраструктуры.

Генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что вытекает из положений статей 2, 9, 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 12 статьи 9 названного Кодекса утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. Правовой режим земельных участков, как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, определяется градостроительным регламентом территориальной зоны (часть 1 статьи 36 ГрК РФ), который утверждается в составе правил землепользования и застройки муниципального образования (пункт 3 части 2 статьи 30 ГрК РФ).

Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории поселения в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию и допускает потенциальное изменение назначения территории, так как определяет стратегию градостроительного развития муниципальных образований и условия формирования среды жизнедеятельности.

В рамках проведения публичных слушаний, назначенных по проекту Генерального плана, Насибян А.Г. принимала участие в общественных обсуждениях проекта, в ходе которых, в числе прочего рассматривалось её предложение о внесении изменений в проект Генерального плана и установлении в отношении принадлежащего ей земельного участка многофункциональной общественно-деловой зоны, позволяющей использовать земельный участок в соответствии с целевым назначением, исключив планируемые к установлению зоны транспортной инфраструктуры и сельскохозяйственных угодий.

Отклонение указанных предложений Насибян А.Г. не влечет отмену судебных актов об отказе в признании Генерального плана не действительным в части, поскольку Генеральный план является документом перспективного развития, в связи с чем, планируемое назначение территорий может не соответствовать фактическому использованию.

При этом действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план является документом территориального планирования, несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны.

Содержание приведенных норм во взаимосвязи с положениями части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ свидетельствует о том, что градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Исходя из смысла вышеуказанных норм, судебными инстанциями верно отмечено, что при принятии генерального плана установленное правилами землепользования и застройки территориальное зонирование не должно учитываться.

Вопреки позиции административного истца, несоответствие действующего на момент принятия Генерального плана территориального зонирования земельного участка его функциональному зонированию, не свидетельствует о незаконности Генерального плана.

Вместе с тем, судом первой и апелляционной инстанций обоснованно установлено, что отнесение муниципальным законодателем земельного участка к определенной функциональной зоне, которая в последующем может повлечь изменение территориальной зоны, само по себе не свидетельствует о нарушении прав административного истца на сложившееся землепользование, так как из пункта 4 статьи 85 Земельного кодекса, частей 8 - 10 ст. 36 ГрК РФ прямо следует, что объекты капитального строительства, правомерно возведенные до утверждения градостроительных регламентов правилами землепользования и застройки, а также земельные участки, на которых они расположены, виды разрешенного использования которых не соответствуют градостроительному регламенту могут быть использованы по прежнему фактическому виду разрешенного использования, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

При отнесении земельного участка, принадлежащего истцу к функциональной зоне "зона сельскохозяйственных угодий" был учтен ряд соответствующих документов. Согласно сведениям государственного фонда данных, земельный участок относится к землям сельскохозяйственного назначения - пашням, которые имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Таким образом, отнесение земельного участка административного истца к функциональной зоне сельскохозяйственных угодий, имело фактическое обоснование, так как было обусловлено исторически сложившимся предназначением указанной территории.

Утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон, вследствие чего не нарушает права административного истца.

Судами обоснованно отмечено, что права собственника земельного участка защищены положениями федерального законодательства, поскольку согласно части 7.3 статьи 51 ГрК РФ в случае, если выдано разрешение на строительство объекта федерального значения, объекта регионального значения, объекта местного значения, строительство, реконструкция которых осуществляются в том числе на земельных участках, подлежащих изъятию для государственных или муниципальных нужд в соответствии с утвержденным проектом межевания территории по основаниям, предусмотренным земельным законодательством, указанные строительство, реконструкция не допускаются до прекращения в установленном земельным законодательством порядке прав третьих лиц на такие земельные участки в связи с их изъятием для государственных или муниципальных нужд.

При таких обстоятельствах, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца, суды обоснованно отказали в удовлетворении исковых требований.

Доводы кассационной жалобы об обратном не могут быть приняты во внимание, поскольку сводятся, по сути, к переоценке исследованных судами доказательств и оспариванию обоснованности выводов судов об установленных ими по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судом первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Поскольку судами нижестоящих инстанций не были допущены неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, а изложенные в обжалованных судебных актах выводы соответствуют обстоятельствам административного дела, судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения требований кассационной жалобы.

Руководствуясь статьей 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 12 мая 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 17 ноября 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 28 июля 2022 года.

Председательствующий В.В. Шелудько

Судьи Н.В. Усенко

А.Е. Иванов