Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 01 августа 2022 г. по делу N 66а-1020/2022

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе председательствующего судьи Сицинской О.В., судей Печуриной Ю.А., Солдатовой С.В., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Мальцевой Л.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-25/2022 по апелляционной жалобе главы МО "село Каранайаул" Каякентского района Республики Дагестан Кубатова Насритдина Ибрагимовича

на решение Верховного Суда Республики Дагестан от 2 марта 2022 г, вынесенное по административному иску Чопавова Рашитдина Абидовича, Джалилова Абдулмуслима Абдурашидовича, Разакова Ризвана Абдуразаковича, Гарисова Умара Гарисовича о признании нормативных правовых актов представительного органа муниципального образования недействующими, заслушав доклад судьи Сицинской О.В,

УСТАНОВИЛА:

решением Собрания депутатов муниципального образования "село Каранайаул" Каякентского района Республики Дагестан (далее - Собрание депутатов) от 9 октября 2020 г. N 28 принят Устав муниципального образования сельского поселения "село Каранайаул" Каякентского района Республики Дагестан (далее - Устав), зарегистрированный Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Дагестан 23 октября 2020 г. за государственным регистрационным номером RU055173072020002.

Депутаты Собрания депутатов Чопавов Р.А, Джалилов А.А, Разаков Р.А, Гарисов У.Г. и Джафаров И.Н. обратились в суд с административным исковым заявлением, уточненным в порядке ст. 46 КАС РФ, к Собранию депутатов и администрации муниципального образования сельского поселения "село Каранайаул" Каякентского района Республики Дагестан о признании решения и протокола заседания Собрания депутатов от 9 октября 2020 г. N 28 незаконными, признании недействительной записи о государственной регистрации Устава от 23 октября 2020 г. за государственным регистрационным номером RU055173072020002, осуществленной Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Дагестан, признании Устава, принятого решением Собрания депутатов от 9 октября 2020 г. N 28, недействующим и возложении на Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Дагестан обязанности восстановить регистрацию ранее действовавшего Устава муниципального образования сельского поселения "село Каранайаул" Каякентского района Республики Дагестан.

В основание заявленных требований в административном иске указано, что 9 октября 2020 г. сессия Собрания депутатов не проводилась, решение о принятии Устава и сам Устав, зарегистрированный Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Дагестан 23 октября 2020 г. за государственным регистрационным номером RU055173072020002, в установленном законом порядке Собранием депутатов не принимались.

Определением Верховного Суда Республики Дагестан от 3 декабря 2021 г. к участию в административном деле в качестве административных ответчиков привлечены муниципальное образование сельское поселение "село Каранайаул" Каякентского района Республики Дагестан в лице администрации этого сельского поселения и глава сельского поселения Кубатов Н.И.

Определением Верховного Суда Республики Дагестан от 25 февраля 2022 г. производство по административному делу по административному иску Джафарова И.Н. прекращено в связи с отказом административного истца от административного иска и принятия судом отказа от иска.

Решением Верховного суда Республики Дагестан от 2 марта 2022 г. административные исковые требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе административный ответчик глава муниципального образования "село Каранайаул" просит решение суда отменить как постановленное с нарушением норм процессуального права, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований, указывая, что решение Собрания депутатов от 9 октября 2020 г. N 28 и утвержденный данным решением Устав были приняты согласно требованиям законодательства. Настаивает, что принимал участие в голосовании, его голос был учтен в голосовании как голос депутата, соответственно, требуемый кворум для принятия решения имелся.

В судебное заседание апелляционной инстанции лица, участвующие в деле, не явились. Извещены надлежаще. Доказательств уважительности причин неявки не предоставили. Судебная коллегия, руководствуясь ст. 213, 308 КАС РФ, определиларассмотреть дело в их отсутствие.

В заключении прокурор Костюк А.И. настаивал на оставлении решения суда по доводам апелляционной жалобы без изменения.

Заслушав доклад дела, изучив доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора, судебная коллегия оснований к отмене решения суда либо его изменению не находит.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений судом первой инстанции не допущено.

В соответствии с пунктом 1 части 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Согласно части 4 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

Частью 5 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ установлено, что Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Аналогичное положение о принятии Устава сельского поселения или внесении изменений в Устав большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов Собрания депутатов предусмотрено частью 1 статьи 44 Устава муниципального образования сельское поселение "село Каранайаул" Каякентского района Республики Дагестан, принятого решением Собрания депутатов от 5 мая 2017 г. N 10, действовавшего на момент принятия оспариваемых по делу нормативных правовых актов.

В соответствии с частью 1 статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.

В силу пункта 1 части 3 статьи 28 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ, на публичные слушания должны выноситься проект устава муниципального образования, а также проект муниципального нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений (часть 4 статьи 28 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ).

В соответствии с частью 3 статьи 44 Устава сельского поселения "село Каранайаул" Каякентского района Республики Дагестан, принятого решением Собрания депутатов от 5 мая 2017 г. N 10, по проекту устава сельского поселения и проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав проводятся публичные слушания, объявление о дате, времени и месте проведения которых должно быть опубликовано или обнародовано вместе с соответствующим проектом не ранее чем за 15 дней до дня их проведения.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции установил, что вышеуказанные требования действующего законодательства при принятии оспариваемых по делу нормативных правовых актов соблюдены не были, в связи с чем заявленные административные исковые требования подлежат удовлетворению.

С данным выводом судебная коллегия соглашается.

В соответствии с частью 1 статьи 24 Устава сельского поселения "село Каранайаул" Каякентского района Республики Дагестан, принятого решением Собрания депутатов от 5 мая 2017 г. N 10, Собрание депутатов сельского поселения состоит из 10 депутатов, избираемых населением сельского поселения на муниципальных выборах.

В этой связи, с учетом требований части 5 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ и части 1 статьи 44 Устава сельского поселения "село Каранайаул" Каякентского района Республики Дагестан, принятие нового Устава сельского поселения могло быть обеспечено в случае голосования за его принятия семи депутатов, т.е. большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Из Повестки заседания Собрания депутатов МО "село Каранайаул" следует, что вопросом, вынесенным к обсуждению, являлся "О принятии Устава МО сельского поселения "село Каранайаул". Список депутатов состоит из 9 человек и председателя Собрания МО "село Каранайаул" Кубатова Н.И. Из численного состава депутатов в 9 человек, подписи стоят напротив 6 фамилий - Булатов Б.М, Болатов Ш.М, Джафаров И.Н, Рашидов А.А... Разаков Р.А, Омаров М.М.-Г. (том 3 л.д. 57).

В Протоколе N 28 от 9 октября 2020 г. указано, что в голосовании по вопросу принятия Устава муниципального образования приняли участие 7 депутатов, единогласно проголосовавших "за" (том 3 л.д. 58).

Между тем, административными истцами Чопавовым Р.А, Джалиловым А.А, Разаковым Р.А. и Гарисовым У.Г. факт своего участия в заседании Собрания депутатов от 9 октября 2020 г. оспаривался.

Судом первой инстанции в судебном заседании установлено, что административный истец Гарисов У.Г. 9 октября 2020 г. принимать участие в заседании Собрания депутатов не мог, поскольку в период с 6 октября 2020 г. по 17 октября 2020 г. находился за пределами Российской Федерации, выехав в командировку в Исламскую Республику Иран через территорию Азербайджанской Республики.

Указанные объяснения административного истца Гарисова У.Г. подтверждаются представленным им в суд заграничным паспортом с отметками о пересечении Гарисовым У.Г. государственной границы Российской Федерации с Азербайджанской Республикой 6 октября 2020 г. через пункт пропуска "Яраг-Казмаляр" с возвращением его обратно в Российскую Федерацию через этот же пункт пропуска 17 октября 2020 г.

Чопавов Р.А. подтверждал свое отсутствие в заседании 9 октября 2020 г. (том 1 л.д. 48, том 4 л.д. 12).

Джалилов А.А. указывал, что принимал участие в состоявшемся заседании 9 октября 2020 г, но при начале голосования в знак протеста с происходящим, совместно с Гарисовым У.Г, вышел из зала совещаний и не голосовал. Пояснял, что голосование оставшихся депутатов не было единогласным, 2 депутата голосовали против (том 1 л.д. 49).

Более того, в судебном заседании 25 февраля 2020 г. Джалилов А.А. указал, что заседания 9 октября 2020 г. не проводилось. Вопрос о внесении изменений в Устав Кубатов Н.И. поднимал в марте 2020 г, в это же время было голосование, не набравшее необходимого количества голосов за принятие решения, только 5 депутатов проголосовало за внесение изменений. В дальнейшем, Кубатов Н.И. оформил эти изменения под видом проведения октябрьской сессии (том 4 л.д. 13).

Разаков Р.А. в судебном заседании 25 февраля 2022 г. (том 4 л.д. 15) настаивал на том, что не принимал участия в судебном заседании.

Таким образом, 4 из 10 депутатов от установленной численности депутатов отрицают свое участие и голосование за оспариваемый нормативный акт, что уже исключает возможность его принятия квалифицированным большинством голосов в 2/3.

Следовательно, указание в Протоколе N 28 о присутствии на заседании 10 депутатов и 7 отданных голосах за принятие оспариваемого нормативного акта, опровергается указанными пояснениями.

Кубатов Н.И. в ходе судебного разбирательства по делу об обстоятельствах проведения заседания Собрания депутатов от 9 октября 2020 г. дал противоречивые объяснения.

Первоначально при даче объяснений по делу административный ответчик Кубатов Н.И. пояснил, что 9 октября 2020 г. для участия в работе сессии Собрания депутатов явились все депутаты, за исключением Чопавова Р.А. При этом явившийся в заседание Джалилов А.А. сразу же ушел с заседания и участия в голосовании не принимал. Также не принимали участия в голосовании Гарисов У.Р, покинувший заседание, а также он сам - Кубатов Н.И. - поскольку, избравшись главой сельского поселения, перестал быть депутатом. Фактически в голосовании приняли участие 6 депутатов, проголосовавших за принятие нового Устава. Указание в протоколе заседания от 9 октября 2020 г. на количество явившихся депутатов (7) и число проголосовавших депутатов (7) является ошибкой.

После предъявления административным истцом Гарисовым У.Г. доказательств своего нахождения 9 октября 2020 г. за пределами Российской Федерации, административный ответчик Кубатов Н.И. заявил, что не помнит, принимал ли Гарисов У.Г. участия в работе сессии, однако в последующем снова заявил о присутствии Гарисова У.Г. в заседании Собрания депутатов от 9 октября 2020 г, подтвердив, что за принятие нового Устава фактически проголосовало 6 депутатов Собрания депутатов.

Судом первой инстанции достоверно установлено, что при принятии оспариваемых по делу решения от 9 октября 2020 г. N 28 и принятого этим решением Устава не было соблюдено требование закона о необходимости принятия Устава муниципального образования большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, в связи с чем доводы административных истцов в данной части суд считает обоснованными.

Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с указанными выводами суда первой инстанции, исходя из следующего.

Доводы административных ответчиков Кубатова Н.И. и представителя административного ответчика Агаева М.Ш. о том, что квалифицированное большинство в две трети голосов было обеспечено голосованием шести депутатов, т.к. в связи с избранием Кубатова Н.И. главой муниципального образования состав депутатов Собрания депутатов остался в количестве 9 депутатов, основаны на неправильном толковании действующего законодательства, предусматривающего установление квалифицированного большинства голосов при принятии устава муниципального образования от установленной численности представительного органа муниципального образования (10 депутатов), а не от количества действующих депутатов на момент принятия Устава.

Показаниям допрошенных в ходе судебного заседания по делу свидетелей Рашидова А.А, Омарова М.М-Г. и Болатова Ш.М. об обстоятельствах проведения сессии Собрания депутатов от 9 октября 2020 г, согласно которым они, являясь депутатами Собрания депутатов, участвовали в заседании вместе с другими депутатами, проголосовавшими за принятие Устава, суд дает критическую оценку.

При этом суд учитывает, что показания вышеуказанных свидетелей об обстоятельствах проведения заседания Собрания депутатов от 9 октября 2020 г. опровергаются как объяснениями других участвующих в деле лиц, так и представленными в суд письменными доказательствами.

Так, по объяснениям свидетелей Рашидова А.А, Омарова М.М-Г. и Болатова Ш.М, в заседании Собрания депутатов от 9 октября 2020 г. приняли участие все депутаты Собрания депутатов, за исключением отсутствовавшего Чопавова Р.А, в том числе, Гарисов У.Г, который, как объективно установлено судом, 9 октября 2020 г. не мог участвовать в заседании в связи с выездом за пределы Российской Федерации.

Кроме того, показания вышеуказанных свидетелей о том, что в голосовании принимали участие все явившиеся депутаты, т.е. 8 депутатов, противоречат объяснениям административного ответчика Кубатова Н.И, согласно которым из явившихся в заседание депутатов в голосовании приняли участие только 6 депутатов, тогда как депутаты Джалилов А.А. и Гарисов У.Ч. участия в голосовании не принимали.

В ходе судебного заседания по делу судом первой инстанции исследован отказной материал N 32пр-21, в соответствии с которым в возбуждении уголовного дела в отношении главы МО "село Каранайаул" Каякентского района Кубатова Н.И. по признакам преступлений, предусмотренных ч. 2 ст. 286, ч. 1 ст. 292 УК РФ, отказано по основанию, предусмотренному п. 2 ч. 1 ст. 24 УПК РФ.

При этом суд учитывает, что, содержащиеся в вышеуказанном отказном материале противоречивые объяснения опрошенных депутатов Собрания депутатов и главы МО "село Каранайаул" Каякентского района Кубатова Н.И. о самом факте проведения заседания Собрания депутатов, на котором был принят новый Устав, дате этого заседания, количестве присутствовавших депутатов и распределении голосов при принятии Устава, не опровергают установленные судом в ходе судебного разбирательства по делу нарушения, допущенные при принятии оспариваемых по делу нормативных правовых актов.

В подтверждение требований закона об обязательном проведении публичных слушаний по проекту оспариваемого Устава, административным ответчиком Кубатовым Н.И. в суд представлено заключение о результатах публичных слушаний от 18 сентября 2020 г, согласно которому публичные слушания были назначены решением Собрания депутатов от 2 сентября 2020 г. N 27, и по результатам публичных слушаний, участие в которых приняли 13 человек, было принято решение одобрить проект Устава и рекомендовать Собранию депутатов принять его.

Вместе с тем, других доказательств проведения публичных слушаний, включая решение Собрания депутатов от 2 сентября 2020 г. N 27 о назначении публичных слушаний и протокол публичных слушаний от 18 сентября 2020 г, административными ответчиками в суд не представлено, в связи с чем, в соответствии с требованиями части 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, факт проведения публичных слушаний по проекту оспариваемого по делу Устава не может считаться установленным.

С учетом изложенного, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемые административными истцами решение Собрания депутатов от 9 октября 2020 г. N 28 и Устав, зарегистрированный Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Дагестан 23 октября 2020 г. за государственным регистрационным номером RU055173072020002, приняты с нарушением требований действующего законодательства и, в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, подлежат признанию недействующими с даты их принятия.

Доводов, опровергающих выводы суда первой инстанции, судебной коллегией в порядке апелляционного производства не установлено.

Указания Кубатовым Н.И. в апелляционной жалобе о том, что он принимал участие в голосвании в качестве депутата, и его голос засчитан в качестве седьмого, судебная коллегия оценивает критически, приходя к выводу о злоупотреблении Кубатовым Н.И. правами, выразившимися в изменении позиции по данному административному делу, поскольку ранее, в ходе проведения проверочных мероприятий и рассмотрения дела судом первой инстанции, Кубатов Н.И. давал прямо противоположные пояснения.

Более того, из письма Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 7 декабря 2017 г. следует, что в соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 36, частью 14 статьи 35 Закона N 131-ФЗ председатель представительного органа муниципального образования может быть избран этим органом из своего состава в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию. В остальных случаях организацию деятельности представительного органа муниципального образования осуществляет должностное лицо местного самоуправления, совмещающее должности главы муниципального образования и председателя представительного органа муниципального образования. При этом глава муниципального образования, избранных представительным органом муниципального образования из своего состава, наделяется полномочиями именно как глава муниципального образования, а не как депутат, тем самым утрачивается его право голосовать.

Указанные обстоятельства были известны апеллянту, дававшему аналогичные пояснения при рассмотрении дела судом первой инстанции, и изменившему свою позицию для достижения положительного результата по обжалованию судебного акта об оспаривании нормативного акта.

Судом первой инстанции верно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и правильно применен закон, регулирующий спорные отношения, решение суда является законным и обоснованным.

Руководствуясь ст. ст. 309-311 КАС РФ, определила:

решение Верховного Суда Республики Дагестан от 2 марта 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу главы МО "село Каранайаул" Каякентского района Республики Дагестан Кубатова Насритдина Ибрагимовича - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу немедленно и может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Пятый кассационный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Дагестан в течение шести месяцев со дня его вынесения.

Председательствующий

судьи