Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:
председательствующего судьи Бутковой Н.А, судей Белоногого А.В. и Пластинина И.В, при ведении протокола помощником судьи Егоровой О.А, с участием прокурора Парфеновой Е.Г, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-87/2022 по апелляционной жалобе Каравановой Т.А. на решение Санкт-Петербургского городского суда от 13 апреля 2022 года, которым отказано в удовлетворении её административного иска о признании не действующими в части постановления Правительства Санкт-Петербурга от 23 июня 2014 года N543 "О порядке создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования регионального значения в Санкт-Петербурге", постановления Правительства Санкт-Петербурга от 3 сентября 2014 года N837 "Об утверждении адресного перечня платных парковок в Санкт-Петербурге", постановления Правительства Санкт-Петербурга от 29 декабря 2014 года N1294 "О порядке внесения платы за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования регионального значения в Санкт-Петербурге".
Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Белоногого А.В, объяснения представителя административного истца Байгушева А.А, поддержавшего доводы жалобы, представителя административного ответчика Матвеенко Л.И, возражавшей против доводов жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Парфеновой Е.Г, полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, судебная коллегия
установила:
Правительством Санкт-Петербурга 23 июня 2014 года принято постановление N543 "О порядке создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования регионального значения в Санкт-Петербурге", которым утверждён Порядок создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования регионального значения в Санкт-Петербурге (далее постановление от 23 июня 2014 года N543; Порядок создания и использования парковок).
Этим же постановлением в Положение о Комитете по развитию транспортной инфраструктуры Санкт-Петербурга, утверждённое постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 29 июня 2010 года N836 "О мерах по совершенствованию государственного управления в области благоустройства и дорожного хозяйства", внесены изменения.
Так, указанное Положение дополнено пунктами 3.15 и 3.16 следующего содержания:
"3.15. Создаёт и обеспечивает функционирование парковок (парковочных мест) на автомобильных дорогах регионального значения в Санкт-Петербурге, предоставляемых на платной основе или без взимания платы.
3.16. Обеспечивать организацию дорожного движения на основании проектов и схем организации дорожного движения, утверждаемых в порядке, установленном Комитетом".
Приложением определены процедура создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования регионального значения в Санкт-Петербурге, и прекращения такого использования.
Пунктом 4.1 Порядка создания и использования парковок в первоначальной редакции было определено, что адресный перечень платных парковок в Санкт-Петербурге разрабатывается Комитетом по развитию транспортной инфраструктуры Санкт-Петербурга и утверждается правовым актом Правительства Санкт-Петербурга.
Пунктом 6.5 этого же Порядка в первоначальной редакции было установлено, что порядок внесения платы за размещение транспортных средств на платных парковках устанавливается Правительством Санкт-Петербурга.
Оспариваемое постановление опубликовано 27 июня 2014 года на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru.
В оспариваемое постановление неоднократно вносились изменения на оснований постановлений Правительства Санкт-Петербурга от 29 декабря 2014 года N1293, от 2 февраля 2016 года N58, от 31 мая 2016 года N417, от 26 июля 2016 года N622, от 9 октября 2017 года N846, от 21 мая 2019 года N313, от 2 сентября 2019 года N582, от 3 ноября 2021 года N839.
Адресный перечень платных парковок в Санкт-Петербурге утверждён в приложении к постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 3 сентября 2014 года N837 "Об утверждении Адресного перечня платных парковок в Санкт-Петербурге" (далее постановление от 3 сентября 2014 года N837; Адресный перечень).
Указанное постановление опубликовано 25 сентября 2014 года на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru.
Подпунктом 24 Адресного перечня в первоначальной редакции в него была включена автомобильная дорога: ул. Маяковского (от Невского пр. до Кирочной ул.) полностью.
В данное постановление неоднократно вносились изменения постановлениями Правительства Санкт-Петербурга от 29 декабря 2014 года N 1293, от 29 сентября 2015 года N 869, от 26 июля 2016 года N 610.
Порядок внесения платы за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования регионального значения в Санкт-Петербурге утверждён постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 29 декабря 2014 года N1294 (в приложении N 1) (далее постановление от 29 декабря 2014 года; Порядок внесения платы).
Этим же постановлением утверждены:
- Порядок ведения Реестра месячных и годовых парковочных разрешений (приложение N 2), - Положение о парковочном разрешении жителя, - Положение о парковочном разрешении инвалида, - Положение о парковочном разрешении многодетной семьи.
Постановление от 29 декабря 2014 года N 1294 опубликовано 30 декабря 2014 года на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru.
В указанное постановление неоднократно вносились изменения постановлениями Правительства Санкт-Петербурга от 20 марта 2015 года N277, от 2 февраля 2016 года N58, от 31 мая 2016 года N417, от 15 июня 2017 года N467, от 21 мая 2019 года N313, от 18 июня 2019 года N387, от 28 июня 2021 года N430.
Порядком внесения платы определены процедура внесения платы за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования регионального значения в Санкт-Петербурге, в том числе установлены соответствующие льготы по оплате за размещение транспортного средства, указанного в парковочном разрешении жителя, парковочном разрешении инвалида, парковочном разрешении многодетной семьи, определены способы оплаты и действия по оплате парковочных сессий, в том числе по размещению указанного в месячном или годовом парковочном разрешении транспортного средства.
Порядком ведения Реестра месячных и годовых парковочных разрешений (приложение N 2) регламентирована процедура внесения записей о месячных и годовых парковочных разрешениях в Реестр месячных и годовых парковочных разрешений.
Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21 мая 2019 года N313 из постановления от 29 декабря 2014 года N1294 исключён пункт 1.4 постановления об утверждении парковочного разрешения инвалида.
Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 31 мая 2016 года N417 постановление от 29 декабря 2014 года N1294 дополнено пунктом 1.6 об утверждении положения о парковочном разрешении на электромобиль.
В Положениях о парковочном разрешении жителя, о парковочном разрешении инвалида (в период его действия), о парковочном разрешении многодетной семьи, о парковочном разрешении на электромобиль установлены порядок обращения за парковочным разрешением жителя, инвалида, многодетной семьи, на электромобиль, формирования и ведения Реестров парковочных разрешений жителей, инвалидов, многодетных семей, на электромобили.
Караванова Т.А. обратилась в Санкт-Петербургский городской суд с административным исковым заявлением, в котором, с учётом уточнений, просила признать не действующими с момента их принятия:
- постановление от 23 июня 2014 года N543 в части отсутствия порядка, оснований, размеров бесплатных зон или льготных зон возле медицинских организаций, предоставляющих бесплатную медицинскую помощь гражданам, - для граждан, посещающих медицинские учреждения, и недействующим с момента опубликования, - постановление от 3 сентября 2014 года N837 в части не исключения из адресного перечня адресов медицинских организаций, предоставляющих бесплатную медицинскую помощь гражданам, и недействующим с момента опубликования;
- постановление от 29 декабря 2014 года N1294 в части отсутствия оснований и порядка освобождения от платы за парковку граждан, посещающих медицинские организации, предоставляющие бесплатную медицинскую помощь гражданам, и недействующим с момента опубликования (том 8, л.д.88-96).
Административное исковое заявление Каравановой Т.А. мотивировано тем, что оспариваемые постановления в первоначальной редакции применялись в отношении истца при привлечении к административной ответственности за совершение административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьёй 37-2 Закона Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге". При судебном обжаловании Каравановой Т.А. постановлений о привлечении к административной ответственности, суды в обоснование вывода об отказе в удовлетворении её требований сослались на оспариваемые постановления.
Административный истец ссылался на нарушение процедуры принятия оспариваемых постановлений, а именно на нарушение положений:
- Федерального закона от 21 июля 2014 года N212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации", поскольку при принятии оспариваемых постановлений не проводились общественные обсуждения, предусмотренные статьёй 24 указанного нормативного акта, - Федерального закона от 21 ноября 2011 года N323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", поскольку установление платных парковок на территории дорог общего пользования, примыкающих и подводящих к объектам здравоохранения, не соответствует требованиям статьи 10 указанного нормативного акта, которой установлено, что гражданам гарантируется доступность и качество медицинской помощи, обеспечиваемая транспортной доступностью медицинских организаций для всех групп населения, в том числе инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения, - Закона Санкт-Петербурга от 4 декабря 2013 года N682-125 "О порядке проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Санкт-Петербурга, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, и экспертизы нормативных правовых актов Санкт-Петербурга, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности", поскольку оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов не проводилась.
Административный истец указал, что, принимая оспариваемое правовое регулирование, административный ответчик нарушил права неограниченного круга лиц, пользующихся услугами медицинских организаций, предоставляющих бесплатную медицинскую помощь гражданам, фактически возложив на них обязанность по оплате времени, затраченного на посещение данных медицинских организаций.
Это обусловлено тем, что в оспариваемых постановлениях, по мнению истца:
- не предусмотрены для граждан, посещающих медицинские учреждения, порядок, основания, размеры установления бесплатных зон или льготных зон возле медицинских организаций, предоставляющих бесплатную медицинскую помощь гражданам, - не исключены из адресного перечня парковок адреса медицинских организаций, предоставляющих бесплатную медицинскую помощь населению, - не установлены основания и порядок освобождения от платы граждан, посещающих медицинские организации, предоставляющие бесплатную медицинскую помощь.
Решением Санкт-Петербургского городского суда от 13 апреля 2022 года в удовлетворении административного иска Каравановой Т.А. отказано (том 8, л.д.127-149).
В апелляционной жалобе административный истец просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение, которым удовлетворить заявленные требования в полном объёме.
Судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, извещённых судом надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, и не просивших об отложении судебного заседания.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав объяснения участников процесса и заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.
Федеральным законом от 10 декабря 1995 года N196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" установлено, что мероприятия по организации дорожного движения, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест) в границах населённых пунктов, осуществляются в целях повышения безопасности дорожного движения и пропускной способности дорог федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами, являющимися собственниками или иными владельцами автомобильных дорог.
Федеральным законом от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее Закон об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации) урегулированы отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог, в том числе на платной основе, и осуществлением дорожной деятельности.
Статьёй 12 Закона об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации регламентированы полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности.
Данной нормой установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся: принятие решений об использовании на платной основе автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения, участков указанных автомобильных дорог и о прекращении такого использования (пункт 3); принятие решений о создании и об использовании на платной основе парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения, и о прекращении такого использования (пункт 3.1); установление порядка создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения (пункт 3.2); установление размера платы за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения (пункт 3.3); определение методики расчёта и максимального размера платы за проезд по платным автомобильным дорогам общего пользования регионального или межмуниципального значения, платным участкам указанных автомобильных дорог, за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения (пункт 4).
В соответствии с подпунктом 11 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения и обеспечения безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), предоставляемых на платной основе или без взимания платы.
Разрешая заявленные требования, руководствуясь приведёнными правовыми нормами; принимая во внимание положения статьи 2 Закона Санкт-Петербурга от 3 декабря 2008 года N 704-130 "О разграничении полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности на территории Санкт-Петербурга", пункта 1 статьи 1, подпункта 10 пункта 1 статьи 7 Закона Санкт-Петербурга от 6 июля 2009 года N335-66 "О Правительстве Санкт-Петербурга", пункта 3.2 Регламента Правительства Санкт-Петербурга, утверждённого постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16 декабря 2003 года N100, положения постановления Правительства Санкт-Петербурга от 29 июня 2011 года N 865 "О порядке официального опубликования правовых актов Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иных исполнительных органов исполнительной власти Санкт-Петербурга"; суд первой инстанции пришёл к верному выводу, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты в пределах полномочий Правительства Санкт-Петербурга в области установления порядка создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест), определения порядка и условий платы за пользование данными парковками, с соблюдением требований законодательства к форме нормативных правовых актов, порядку принятия и введения их в действие.
Судебная коллегия оснований не согласиться с данным выводом суда не имеется.
Судебная коллегия учитывает, что процедура принятия постановления от 29 декабря 2014 года N1294 ранее проведена в судебном порядке (решение Санкт-Петербургского городского суда от 6 октября 2015 года по административному делу N 3а-161/2015; апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2016 годаN 78-АПГ15-25).
Оспариваемые постановления на момент их применения к истцу действовали в редакции, которыми урегулированы вопросы, не связанные с обеспечением гражданам, посещающим медицинские учреждения, оказывающие бесплатную медицинскую помощь, возможности осуществления парковки собственных транспортных средств в непосредственной близости от таких медицинских учреждений без оплаты.
Последующие изменения, внесённые в оспариваемые нормативные правовые акты, указанных вопросов также не коснулись.
Отклоняя как необоснованные доводы административного иска о нарушении положений Федерального закона от 21 июля 2014 года N 212- ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" (далее Закон об основах общественного контроля в Российской Федерации), суд указал, что данным нормативным правовым актом урегулированы правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.
Статьёй 24 Закона об основах общественного контроля в Российской Федерации регламентировано, что под общественным обсуждением понимается используемое в целях общественного контроля публичное обсуждение общественно значимых вопросов, а также проектов решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, с обязательным участием в таком обсуждении уполномоченных лиц указанных органов и организаций, представителей граждан и общественных объединений, интересы которых затрагиваются соответствующим решением.
Общественное обсуждение проводится публично и открыто. Участники общественного обсуждения вправе свободно выражать своё мнение и вносить предложения по вопросам, вынесенным на общественное обсуждение. Общественное обсуждение указанных вопросов может проводиться через средства массовой информации, в том числе через информационно-телекоммуникационную сеть "Интернет" (пункт 3 статьи 24 Закона).
Порядок проведения общественного обсуждения устанавливается его организатором в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. Организатор общественного обсуждения в соответствии с настоящим Федеральным законом заблаговременно обнародует информацию о вопросе, выносимом на общественное обсуждение, сроке, порядке его проведения и определения его результатов.
При этом организатор обеспечивает всем участникам общественного обсуждения свободный доступ к имеющимся в его распоряжении материалам, касающимся вопроса, выносимого на общественное обсуждение (пункт 4 статьи 24 Закона).
Из изложенных правовых норм следует, что статьёй 24 Закона об основах общественного контроля в Российской Федерации не урегулирован перечень вопросов, которые подлежат вынесению на общественное обсуждение; разрешение вопроса об обязательности проведения публичного обсуждения отражается в иных нормативных правовых актах, регулирующих соответствующие правоотношения, в сфере которых планируется проведение общественного обсуждения по проекту решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.
Поскольку действующим федеральным законодательством не предусмотрена обязательность проведения общественного обсуждения для проектов нормативных правовых актов, устанавливающих местоположение части автомобильной дороги, на которой планируется создание платной парковки, равно как и определяющих порядок внесения платы за их использование, то вывод суда об отклонении вышеуказанных доводов иска признаётся обоснованным.
Несостоятелен довод апелляционной жалобы о том, что поскольку установление зоны платной парковки напрямую затрагивает права жильцов, в районе которых находятся данные зоны, а также организаций, осуществляющих деятельность, то вывод суда об отсутствии необходимости проведения публичного обсуждения является неверным. Как верно указано судом, оспариваемые постановления не относятся к документам территориального планирования территории, регулируют отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации, которые не относятся к правоотношениям в сфере градостроительства. В этой связи ссылка истца на необходимость проведения мероприятий общественного контроля (общественных обсуждений/публичных слушаний) правового значения не имеет, поскольку оспариваемое правовое регулирование направлено на обеспечение рационального использования парковочных мет улично-дорожной сети в населённом пункте, соблюдение баланса интересов всех участников правоотношений в области использования дорог в городе Санкт-Петербурге.
Ссылка административного истца на противоречие оспариваемых постановлений Закону Санкт-Петербурга от 27 декабря 2013 года N 682-125 "О порядке проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Санкт-Петербурга, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, и экспертизы нормативных правовых актов Санкт-Петербурга, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности" (далее Закон о порядке проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Санкт-Петербурга) также не обоснована.
Законом о порядке проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Санкт-Петербурга предусмотрено проведение оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Санкт-Петербурга в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджета Санкт-Петербурга.
Пунктом 2 статьи 2 указанного Закона (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов), было установлено, что Правительство Санкт-Петербурга в порядке, установленном Правительством Санкт-Петербурга, среди прочего, проводит оценку регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Правительства Санкт-Петербурга, иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.
Подпунктом 2 пункта 2 статьи 2 данной нормы в действующей редакции установлено, что Правительство Санкт-Петербурга в порядке, установленном Правительством Санкт-Петербурга проводит оценку регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Правительства Санкт-Петербурга, иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, устанавливающих новые или изменяющих ранее предусмотренные нормативными правовыми актами Правительства Санкт-Петербурга, иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающих, изменяющих или отменяющих ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов Правительства Санкт-Петербурга, иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.
Правительством Санкт-Петербурга 10 апреля 2014 года принято постановление N244, которым утверждён Порядок проведения оценки регулирующего воздействия в Санкт-Петербурге (далее Порядок проведения оценки)
Пунктом 1.4.1 Порядка проведения оценки в редакции, действовавшим на момент принятия оспариваемых актов, было установлено, что проведение процедуры оценки регулирующего воздействия (ОРВ) в отношении проектов законов Санкт-Петербурга, проектов нормативных правовых актов, действующих нормативн
