Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 27 июля 2022 г. по делу N 8а-6444/2022[88а-6975/2022]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зиганшина И.К.

судей Туктамышевой О.В, Королевой Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу административного истца ФГБУ "Объединенная дирекция государственных природных заповедников и национальных парков Хабаровского края" на решение Центрального районного суда города Хабаровска от 23 августа 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 19 января 2022 года, принятые по административному делу N 2а-4109/2021 по административному исковому заявлению ФГБУ "Объединенная дирекция государственных природных заповедников и национальных парков Хабаровского края" к Приамурскому межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, старшему государственному инспектору РФ в области охраны окружающей среды Мамаеву А.Д. о признании незаконным и отмене предписания от ДД.ММ.ГГГГ NХ.

Заслушав доклад судьи Туктамышевой О.В, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

ФГБУ "Объединенная дирекция государственных природных заповедников и национальных парков Хабаровского края" обратилось в суд с вышеназванным исковым заявлением к Приамурскому межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее- Управление), старшему государственному инспектору РФ в области охраны окружающей среды Мамаеву А.Д, в котором просило признать незаконным и отменить предписание NХ об устранении выявленных нарушений обязательных требований от ДД.ММ.ГГГГ, вынесенное старшим государственным инспектором Российской Федерации в области охраны окружающей среды Приамурского межрегионального управления Росприроднадзора Мамаевым А.Л, и взыскать с ответчика государственную пошлину в размере 2 000 рублей.

В обоснование требований указано, что в период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ Управлением в отношении ФГБУ "Заповедное Приамурье" проведена внеплановая выездная проверка в отношении четырех филиалов ФГБУ "Заповедное Приамурье": "Большехехцирский", "Анюйский", "Комсомольский", "Болоньский". По результатам проведенной проверки ФГБУ "Заповедное Приамурье" выдано предписание от ДД.ММ.ГГГГ NIX об устранении нарушений обязательных требований, установленных частью 7 статьи 53.1 Лесного кодекса Российской Федерации, частью 4 приложения 2 приказа Минприроды России от ДД.ММ.ГГГГ N "Об утверждении видов средств предупреждения и тушения лесных пожаров, нормативов обеспеченности данными средствами лиц, использующих леса, норм наличия средств предупреждения и тушения лесных пожаров при использовании лесов" (далее - Приказ Минприроды России от ДД.ММ.ГГГГ N) в срок до ДД.ММ.ГГГГ.

ФГБУ "Заповедное Приамурье" считает выданное предписание незаконным, неисполнимым. Внеплановая проверка проведена с грубым нарушением требований к ее организации и проведению, установленным Федеральным законом от ДД.ММ.ГГГГ N, в незаконном составе комиссии, при отсутствии оснований для проведения проверки. В результате проверки должностными лицами Управления сделан вывод о неготовности ФГБУ "Заповедное Приамурье" к пожароопасному периоду 2021 года, в связи с несоблюдением норм и нормативов наличия средств предупреждения и тушения лесных пожаров. Вместе с тем, соблюдение указанных требований проверено в ходе плановой выездной проверки с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ, по ее результатам сделаны аналогичные выводы, что зафиксировано в акте проверки от ДД.ММ.ГГГГ.

Административный истец считает, что приказ Минприроды России от ДД.ММ.ГГГГ N к спорным правоотношениям не применим, поскольку ФГБУ "Заповедное Приамурье" арендатором земель не является, земельные участки (в том числе земельные участки, на которых располагаются леса) в границах заповедников и национальных парков предоставлены ФГБУ "Заповедное Приамурье" в постоянное (бессрочное) пользование в соответствии с законодательством Российской Федерации. Административный истец полагает, что предписание является неисполнимым и с точки зрения установленного в нем срока (до ДД.ММ.ГГГГ) ввиду того, что определение номенклатуры, количества, стоимости средств предупреждения и тушения лесных пожаров, источников финансирования и процедур их приобретения обусловливается правовым статусом ФГБУ "Заповедное Приамурье" как бюджетного учреждения, работающего в рамках государственного задания, определяемого его учредителем - Минприроды России. Действующее бюджетное законодательство предусматривает длительность процедуры приобретения основных средств за счет средств целевой субсидии, поэтому исполнение.

Решением Центрального районного суда города Хабаровска от 23 августа 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 19 января 2022 года, в удовлетворении административных исковых требований ФГБУ "Объединенная дирекция государственных природных заповедников и национальных парков Хабаровского края" отказано.

1 июля 2022 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба ФГБУ "Объединенная дирекция государственных природных заповедников и национальных парков Хабаровского края", поданная через Центральный районный суд города Хабаровска 6 июля 2022 года, в которой ставится вопрос об отмене судебных актов на том основании, что судами неправильно применены нормы материального и процессуального права.

В кассационной жалобе представитель истца ссылается на то, что выводы суда о законности предписания носят формальный характер. Предписание является заведомо неисполнимым, так как обеспечить соблюдение требований части 4 приложения N Приказа N фактически невозможно. Применение Приказа N приводит к завышенным требованиям по количеству средств пожаротушения на единицу площади, что влечет за собой значительные затраты на их приобретение за счет бюджетных средств, что создаст дополнительную рекреационную нагрузку на государственные природные заповедники и национальные парки. Численность сотрудников Учреждения не сможет обеспечить фактическое их использование. Неисполнимость предписания является самостоятельным основанием для признания его недействительным.

Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 5 июля 2022 года кассационная жалоба ФГБУ "Объединенная дирекция государственных природных заповедников и национальных парков Хабаровского края" передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились, в соответствии с частью 2 статьи 326 КАС РФ судебная коллегия полагает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Проверив материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы, с учетом требований части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких оснований для пересмотра обжалуемых судебных постановлений в кассационном порядке по результатам изучения доводов кассационной жалобы и административного дела не установлено.

Из материалов дела следует, что в Хабаровском крае расположены государственные природные заповедники в составе ФГБУ "Заповедное Приамурье": "Большехехцирский", "Болоньский", "Комсомольский", национальные парки "Анюйский", "Шантарские острова".

Как следует из материалов дела и установлено судами Приамурским межрегиональным управлением Росприроднадзора на основании приказа руководителя от ДД.ММ.ГГГГ N, в период времени с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ проведена внеплановая выездная проверка в отношении ФГБУ "Заповедное Приамурье" в рамках осуществления федерального государственного пожарного надзора в лесах, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения с целью контроля (надзора) за подготовкой ФГБУ "Заповедное Приамурье" к прохождению пожароопасного периода 2021 года, во исполнение решения оперативного совещания Совета Безопасности Российской Федерации, оформленное протоколом N Пр-267 от ДД.ММ.ГГГГ (п.3.4.3), на основании распоряжения руководителя Росприроднадзора ФИО4 от ДД.ММ.ГГГГ N-р.

Задачами проверки являлся надзор за соблюдением обязательных требований пожарной безопасности, в том числе проверка готовности Учреждения к пожароопасному сезону 2021 года.

По результатам проверки заповедников и национальных парков в составе ФГБУ "Заповедное Приамурье": "Большехехцирский", "Болоньский", "Комсомольский", "Анюйский" составлен акт проверки от ДД.ММ.ГГГГ NХ о выявленных нарушениях обязательных требований, а именно: нормы и нормативы наличия средств предупреждения и тушения лесных пожаров, согласованные с Минприроды России в Планах использования лесов, Лесных регламентах и Планах тушения лесных пожаров установлены по наличию имеющихся мобильных средств пожаротушения, пожарного оборудования, пожарного инструмента и др. в филиалах Учреждения и не соответствуют нормативам, утверждённым приказом Минприроды России от ДД.ММ.ГГГГ N. Государственным заданием на 2021 год дополнительная закупка мобильных средств пожаротушения, пожарного оборудования, пожарного инструмента и др. с целью доведения их количества до нормативных показателей не предусмотрено. Учреждению рекомендовано ежегодно издавать приказы об организации пунктов сосредоточения противопожарного инвентаря с учетом возможности прибыть к месту обнаружения пожара не позднее трех часов со дня обнаружения пожара. Приказ об организации пункта содержания противопожарного инвентаря издан только филиалом "Анюйский". По филиалу "Большехехцирский" выявлено, что два вездехода находятся за пределами особо охраняемых природной территории федерального значения. В ходе проверки установлено, что при осуществлении федерального государственного пожарного надзора в лесах, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения установлено, что Учреждение по количеству оборудования инвентаря пожаротушения не готово к пожароопасному периоду 2021 года.

По результатам проверки и выявленных нарушений в адрес Учреждения вынесено предписание NХ от ДД.ММ.ГГГГ об устранении выявленных нарушений обязательных требований части 7 статьи 53.1 Лесного кодекса Российской Федерации, части 4 приложения 2 приказа Минприроды от ДД.ММ.ГГГГ N "Об утверждении видов средств предупреждения и тушения лесных пожаров, нормативов обеспеченности данными средствами лиц, использующих леса, норм наличия средств предупреждения и тушения лесных пожаров при использовании лесов", установлен срок устранения до ДД.ММ.ГГГГ.

Отказывая в удовлетворении требований ФГБУ "Объединенная дирекция государственных природных заповедников и национальных парков Хабаровского края", суд первой инстанции, с позицией которого согласился апелляционный суд, оценив представленные доказательства в их совокупности по правилам статьи 84 КАС РФ, а также проанализировав доводы сторон применительно к положениям действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, установив, что оспариваемое предписание выдано уполномоченным лицом в пределах предоставленных полномочий, установив отсутствие грубых нарушений при проведении в отношении административного истца внеплановой проверки, пришел к выводу о том, что правовых оснований для признания оспариваемых действий, предписания об устранении выявленных нарушений от ДД.ММ.ГГГГ незаконными не имеется.

Оснований не согласиться с соответствующими выводами нижестоящих судов у судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не имеется. Мотивы, по которым суды пришли к указанным выше выводам, подробно со ссылками на установленные судами обстоятельства и нормы материального права изложены в оспариваемом судебном акте.

В силу части 1 статьи 1 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ) настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Проанализировав положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ, установив, что внеплановая проверка проведена на основании решения оперативного совещания Совета Безопасности Российской Федерации, исполнение которого является обязательным для государственных органов, к которым относится, в том числе Приамурское межрегиональное управления Росприроднадзора; предметом предыдущей проверки от 5 апреля 2021 года являлось соблюдение административным истцом норм и нормативов наличия средств предупреждения и тушения лесных пожаров, предусмотренных пунктами 2, 3 приказа Минприроды России от 28 марта 2014 года N161 за иной период 2018-2020 годы, суды обоснованно пришли к выводу о том, что проверка Приамурским межрегиональным управлением Росприроднадзора проведена с соблюдением требований, предусмотренных положениями Федерального закона N294-ФЗ; Управление было уполномочено на проведение указанной внеплановой проверки, в том числе, в составе проверяющей комиссии с учетом внесенных изменений.

Учитывая, что в ходе проверки было выявлено нарушение обязательных требований, предусмотренных частью 7 статьи 53.1 Лесного кодекса Российской Федерации, части 4 приложения 2 приказа Минприроды от 28 марта 2014 года N161 "Об утверждении видов средств предупреждения и тушения лесных пожаров, нормативов обеспеченности данными средствами лиц, использующих леса, норм наличия средств предупреждения и тушения лесных пожаров при использовании лесов", у административного ответчика имелись правовые основания для вынесения по результатам проверки в адрес учреждения предписания от 19 мая 2021 года, с установлением срока устранения нарушений.

Согласно правовым позициям, изложенным Конституционным судом Российской Федерации в Постановлении от 9 января 1998 года N 1-П "По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации", лесной фонд, ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды в условиях возрастания глобального экологического значения лесов России и выполнения ею соответствующих международных обязательств), а также рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов, представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим.

Из положений статьи 3 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" следует, что охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности отнесены к основным принципам охраны окружающей среды.

Согласно частям 1, 2 статьи 51 Лесного кодекса РФ леса подлежат охране от пожаров. Охрана лесов от пожаров включает в себя выполнение мер пожарной безопасности в лесах и тушение пожаров.

Охрана и защита лесов включает в себя выполнение мер пожарной безопасности в лесах и тушение пожаров в лесах, куда входят такие виды деятельности как предупреждение лесных пожаров, мониторинг пожарной опасности в лесах и лесных пожаров, разработка и утверждение планов тушения лесных пожаров, иные меры пожарной безопасности в лесах (часть 1 статьи 53 Лесного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 5 статьи 53.1 Лесного кодекса Российской Федерации обеспечение средствами предупреждения и тушения лесных пожаров включает в себя: приобретение противопожарного снаряжения и инвентаря; содержание пожарной техники и оборудования, систем связи и оповещения; создание резерва пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря, а также горюче-смазочных материалов.

В соответствии с частью 3 и частью 5 статьи 53.1 Лесного Кодекса Российской Федерации меры противопожарного обустройства лесов на лесных участках, предоставленных в постоянное (бессрочное) пользование, в аренду либо используемых на основании сервитута или установленного в целях, предусмотренных статьей 39.37 Земельного кодекса Российской Федерации, публичного сервитута, осуществляются арендаторами лесного участка или землепользователями, а в границах сервитута, публичного сервитута - обладателями сервитута, публичного сервитута, обеспечение средствами предупреждения и тушения лесных пожаров включает в себя приобретение противопожарного снаряжения и инвентаря, содержание пожарной техники и оборудования, систем связи и оповещения, создание резерва пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря, а также горюче-смазочных материалов.

Мероприятия по сохранению лесов, в том числе работы по охране, защите, воспроизводству лесов, лесоразведению (далее также - мероприятия по сохранению лесов), а также мероприятия по лесоустройству осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах своих полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 настоящего Кодекса, и лицами, которые используют леса и (или) на которых настоящим Кодексом возложена обязанность по выполнению таких работ (часть 1 статьи 19 ЛК РФ).

В силу пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" управление государственными природными заповедниками осуществляется федеральными государственными бюджетными учреждениями, созданными в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

Нормативы противопожарного обустройства лесов устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (часть 6 статьи 53.1 Лесного кодекса Российской Федерации).

Виды средств предупреждения и тушения лесных пожаров, нормативы обеспеченности данными средствами лиц, использующих леса, нормы наличия средств предупреждения и тушения лесных пожаров при использовании лесов определяются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (часть 7 статьи 53.1 Лесного кодекса Российской Федерации).

В соответствии со статьей 53.1 Лесного кодекса Российской Федерации приказом Минприроды России от 28 марта 2014 года N 161 установлены виды средств предупреждения и тушения лесных пожаров, нормативы обеспеченности данными средствами лиц, использующих леса, нормы наличия средств предупреждения и тушения лесных пожаров при использовании лесов. Эти нормы обязаны соблюдать юридические лица и граждане, осуществляющие использование лесов.

Нормативами обеспеченности средствами предупреждения и тушения лесных пожаров лиц, использующих леса, и Нормами наличия средств предупреждения и тушения лесных пожаров при использовании лесов, утвержденными приказом Минприроды России от 28 марта 2014 года N 161, определено, что пункты сосредоточения противопожарного инвентаря (далее - ПСПИ) организуются с учетом возможности доставки ресурсов пожаротушения не позднее трех часов с момента обнаружения пожара.

Поскольку в ходе проверки было выявлено нарушение обязательных требований, предусмотренных частью 7 статьи 53.1 Лесного кодекса Российской Федерации, части 4 приложения 2 приказа Минприроды от 28 марта 2014 года N161 "Об утверждении видов средств предупреждения и тушения лесных пожаров, нормативов обеспеченности данными средствами лиц, использующих леса, норм наличия средств предупреждения и тушения лесных пожаров при использовании лесов", у административного ответчика имелись правовые основания для вынесения по результатам проверки в адрес учреждения предписания от 19 мая 2021 года, с установлением срока устранения нарушений.

Учитывая положения вышеприведенного законодательства, установленные по делу обстоятельства, судебная коллегия Девятого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы судов правильными, мотивированными, основанными на законе, и не опровергнутыми доводами кассационной жалобы.

Доводы кассационной жалобы о том, что положения приказа Минприроды России от 28 марта 2014 года N 161 не подлежат применению, поскольку нормы обеспеченности инвентарем и техникой для пожаротушения рассчитаны исходя из размеров арендованных лесных участков, в то время как Учреждение лесные участки не арендует, владеет ими на праве оперативного управления, а также о неисполнимости предписания были предметом тщательной проверки судебных инстанций, обоснованно мотивированно отклонены, оснований для переоценки выводов судов у судебной коллегии суда кассационной инстанции не имеется.

Срок, установленный предписанием для устранения выявленного нарушения, обусловлен наступлением пожароопасного сезона и наличием пожароопасной ситуации на контролируемой территории.

Доводы кассационной жалобы не содержат фактов, которые не были проверены и учтены судами при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение, влияли на законность и обоснованность обжалуемых судебных актов либо опровергали выводы, изложенные в этих судебных актах, направлены на переоценку доказательств и установленных по делу фактических обстоятельств.

Поскольку суды первой и апелляционной инстанций правильно определили обстоятельства, имеющие значение для дела, проверили доказательства, подтверждающие эти обстоятельства, правильно применили закон, подлежащий применению к спорному правоотношению, выводы судов мотивированы и подтверждены имеющимися в деле доказательствами, которым дана надлежащая правовая оценка, суд кассационной инстанции пришел к выводу о том, что обжалуемые судебные акты являются законными и обоснованными, в связи с чем, основания для их отмены по доводам, содержащимся в кассационной жалобе, отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 329-331 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Центрального районного суда города Хабаровска от 23 августа 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 19 января 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу административного истца ФГБУ "Объединенная дирекция государственных природных заповедников и национальных парков Хабаровского края" - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи