Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 июля 2022 г. по делу N 66а-1092/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И, судей Роженцевой Ю.В, Никитиной Г.Н, при секретаре Кадочниковой А.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N по административному исковому заявлению ФИО1 об оспаривании нормативного правового акта

с апелляционной жалобой финансового управления администрации города Тынды на решение Амурского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи ФИО6, возражения административного истца ФИО1, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

ФИО1 обратилась в Амурский областной суд с вышеуказанным административным исковым заявлением, в котором (с учетом уточнений) просила признать недействующим со дня принятия пункт 2 решения Тындинской городской Думы от 22 ноября 2011 года N 374 "Об учреждении финансового управления администрации города Тынды", которым было утверждено Положение о финансовом управлении администрации города Тынды, с учетом изменений, внесенных решениями Тындинской городской Думы от 28 июня 2012 года N 518, от 12 февраля 2015 года N 224, от 13 октября 2016 года N 471-Р-ТГД-VII, от 11 июня 2021 года N 371-Р-ТГД-VII, от 20 ноября 2021 года N 411-Р-ТГД-VII. В обоснование заявленных требований Железнякова В.В. указала, что в производстве Тындинского районного суда находилось административное дело N 2а-1421/2021 по ее административному иску к контрольно-счетной палате города Тынды, председателю контрольно-счетной палаты города Тынды Голик Е.А, аудитору контрольно-счетной палаты города Тынды Морочило Л.Г, администрации города Тынды о признании действий председателя и аудитора контрольно-счетной палаты города Тынды, акта N 3 от 17 марта 2021 года и представления N 4 от 18 апреля 2021 года незаконными, поскольку она работала в администрации города Тынды, в которой имеются документы, связанные с прохождением ею муниципальной службы, оплатой труда, которые были предметом проверки контрольно-счетной палатой города Тынды, являющейся органом внешнего муниципального финансового контроля, полномочия которой закреплены в статье 86 Устава города Тынды. Полномочия органов внешнего и внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля определены статьями 268.1 и 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Выявив, что в силу приведенных правовых предписаний осуществление внутреннего муниципального финансового контроля относится к полномочиям финансового управления администрации города Тынды, Железнякова В.В. намеревалась обратиться в суд с заявлением об обжаловании действий финансового управления администрации города Тынды. Однако в процессе проведения анализа муниципальной правовой базы города Тынды, регулирующей вопросы в финансовой, бюджетной и налоговой сфере, административным истцом выявлено, что решение Думы от 22 ноября 2011 года N 374, а также все последующие решения Думы, которыми были внесены изменения в Положение о финансовом управлении администрации города Тынды, в нарушение части 13 статьи 35, пункта 2 части 4 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-Ф3"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 2 части 1 статьи 49, части 6 статьи 98 Устава города Тынды были подписаны только председателем Тындинской городской Думы, главой муниципального образования не подписаны.

Решением Амурского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционной жалобе финансовое управление администрации города Тынды просит решение суда отменить и принять новое решение, полагая, что оно принято с нарушением норм материального и процессуального права. По мнению апеллянта, суд не принял во внимание доводы административного ответчика и администрации города Тынды о том, что оспариваемые правовые акты не применялись к правоотношениям с участием административного истца, ФИО1 субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемыми правовыми актами, не являлась, ее права и законные интересы не нарушены. Судом не учтено, что финансовое управление администрации города Тынды является казенным учреждением, следовательно, решение Тындинской городской Думы и утвержденное ею Положение о финансовом управлении являются решением учредителя и утвержденным учредительным документом, соответственно, не может являться нормативным правовым актом. Суд в обжалуемом решении также не дал оценку тому обстоятельству, что финансовое управление как орган администрации города Тынды выступает как публично-правовое образование, наделенное полномочиями по обеспечению исполнения вопросов местного значения, так и как юридическое лицо, осуществляющее финансово-хозяйственную деятельность, обладающее правоспособностью и дееспособностью во взаимоотношения с юридическими, физическими лицами. Признание оспариваемых правовых актов, которые применялись, на основании этих актов были реализованы права граждан и организаций, со дня их принятия влечет правовые последствия как в части осуществления управлением полномочий по решению вопросов местного значения, так и во взаимоотношениях, связанных с финансированием муниципальных программ, деятельности управления, что препятствует осуществлению местного самоуправления в городе Тынде в части осуществления полномочий управлением.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов административным истцом ФИО1 представлены возражения, в которых она просит решение суда оставить без изменения.

В судебном заседании административный истец ФИО1 возражала против удовлетворения апелляционной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, в заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещались надлежащим образом.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав объяснения лица, участвующего в судебном заседании суда апелляционной инстанции, заключение прокурора, полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В ходе судебного разбирательства установлено, что решением Тындинской городской Думы от 22 ноября 2011 года N 374 учрежден отраслевой (функциональный) орган администрации города Тынды с правами юридического лица - финансовое управление администрации города Тынды, а также утверждено Положение о финансовом управлении администрации города Тынды.

Решениями Тындинской городской Думы от 28 июня 2012 года N 518, 12 февраля 2015 года N 224, от 13 октября 2016 года N 471-Р-ТГД-VI, от 11 июня 2021 года N 371-Р-ТГД-VII, от 20 ноября 2021 года N 411-Р-ТГД-VII в Положение о финансовом управлении администрации города Тынды внесены изменения.

Проанализировав Положение о финансовом управлении администрации города Тынды, суд пришел к правильному выводу, что оспариваемое решение с последующими изменениями регулируют правоотношения с участием административного истца, в связи с чем ФИО1 была вправе обратиться в суд с настоящим административным иском.

В ходе судебного разбирательства в суде апелляционной инстанции также установлено, что с 2009 года ФИО1 находилась на муниципальной службе, а как следует из Положения, управление создано в целях решения вопросов местного значения от имени муниципального образования г. Тынды в финансовой, бюджетной и налоговой сфере, управлении и координации деятельности в указанной сфере муниципальных учреждений.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливает Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

Структуру органов местного самоуправления согласно части 1 статьи 34 указанного Федерального закона составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии со статьями 29, 30 Устава г. Тынды Тындинская городская Дума является представительным органом муниципального образования, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа.

Содержание изложенных норм свидетельствует о правильности вывода суда первой инстанции о принятии оспариваемых решений представительным органом в пределах своей компетенции. В свою очередь, данные нормативные правовые акты органа местного самоуправления должны быть приняты с соблюдением порядка их принятия и введения в действие.

При рассмотрении административно-правового спора по существу судом сделан обоснованный вывод о том, что оспариваемые решения Думы отвечают признакам нормативности, предусмотренным пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - Постановление N 50), поскольку они вопреки доводам апеллянта содержат нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование финансовых отношений.

Согласно частям 1 и 4 статьи 7, частям 1 и 2 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ принимаемые по вопросам местного значения нормативные правовые акты представительного органа местного самоуправления не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

В силу пункта 2 части 4 статьи 36 Федерального N 131-ФЗ глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных частью 2 данной статьи, подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования.

Порядок подписания и обнародования нормативного правового акта, принятого представительным органом муниципального образования, установлен частью 13 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ, согласно которой такой нормативный правовой акт направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Аналогичные положения установлены частью 6 статьи 98 Устава г. Тынды.

Как верно указал суд в обжалуемом решении, такое регулирование направлено на обеспечение баланса полномочий представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования, не ограничивает их самостоятельность в решении вопросов местного значения. При этом окончательное юридическое оформление принятый представительным органом местного самоуправления нормативный правовой акт получает только после подписания и обнародования его главой муниципального образования, который до его подписания главой муниципального образования не может быть обнародован и обрести юридическую силу.

Вместе с тем, судом установлено и подтверждается материалами дела, что оспариваемое решение Тындинской городской Думы с учетом внесенных изменений не подписано главой муниципального образования, что противоречит вышеприведенным положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

Согласно положениям статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснениям, изложенным в пунктах 34 и 40 Постановления N 50, несоблюдение порядка введения в действие нормативного правового акта свидетельствует об отсутствии у него юридической силы, поэтому установление судом данных нарушений является достаточным для признания оспариваемого нормативного правового акта с приложением и внесенными последующими изменениями недействующим со дня принятия.

Доводы апелляционной жалобы не содержат правовых оснований к отмене решения суда, по существу сводятся к выражению несогласия с произведенной оценкой представленных по делу доказательств, не содержат фактов, не проверенных и не учтенных судом первой инстанции при рассмотрении дела и имеющих юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияющих на обоснованность и законность судебного постановления, либо опровергающих выводы суда первой инстанции.

Судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применены нормы материального и процессуального права, подлежащие применению к спорному правоотношению, в связи с чем решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены или изменения, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия не находит.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Амурского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ оставить без изменения, апелляционную жалобу финансового управления администрации города Тынды - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Амурский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено ДД.ММ.ГГГГ.