Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 03 августа 2022 г. по делу N 8а-11515/2022[88а-12335/2022]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Жидковой О.В, Корнюшенкова Г.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Лебедевой И. С. и Абдуллиной Е. С. на решение Всеволожского городского суда Ленинградской области от 19 ноября 2021 года (N 2а-8271/2021) и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 21 апреля 2022 года (N 33а-2353/2022) по административному исковому заявлению Лебедевой И. С. и Абдуллиной Е. С. к Комитету градостроительной политики Ленинградской области о признании недействующим распоряжения.

Заслушав доклад судьи Кулешовой Е.А, объяснения Лебедевой И.С. представляющей также Абдуллину Е.С, поддержавшей доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Лебедева И.С. и Абдуллина Е.С. обратились в суд с административным иском к Комитету градостроительной политики Ленинградской области, указав, что им на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N2, расположенный по адресу: "адрес", "адрес", "адрес" линия, уч. 6, площадью 1305 кв.м, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для индивидуального жилищного строительства, и расположенный на нем 1-этажный жилой дом, общей площадью 151, 3 кв.м, кадастровый N.

В отношении территории, на которой расположен земельный участок и жилой дом, Комитет градостроительной политики Ленинградской области принял распоряжение от 27 августа 2020 года N 303 "О подготовке проекта планировки территории и проекта межевания территории, ограниченной "адрес"й линией, береговой линией реки Нева, проездом вдоль западной границы завода ЗАО "Невский керамический завод", автодорогой регионального значения "Санкт-Петербург-поселок им. Свердлова-Всеволожск" в муниципальном образовании "Свердловское городское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области"".

Административные истцы указывали, что оспариваемый акт нарушает их права и законные интересы, поскольку является основанием для дальнейшей разработки и утверждения проекта планировки территории и проекта межевания территории при наличии уже утвержденного проекта планировки и проекта межевания территории, ограниченной ул. 8-я линия, автодорогой "Санкт-Петербург - поселок им. Свердлова-Всеволожск", Западным проездом и береговой линией реки Нева, расположенной в границах муниципального образования "Свердловское городское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области в населенном пункте городской поселок имени Свердлова, утвержденного Постановлением администрации муниципального образования "Свердловское городское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области N 124 от 5 июня 2012 года и Генерального плана от 2014 года.

Административные истцы ссылались на то, что организация движения транспорта по предлагаемой схеме существенно ухудшает их положение, так как сосредоточение движения только по 10-ой линии вместо линий с 9 по 12 фактически влечет увеличение интенсивности движения около дома административных истцов, повышения концентрации газов, ухудшение экологической составляющей для административных истцов.

Распоряжение не было опубликовано в официальном источнике, и административные истцы не смогли ознакомиться с ним и подать свои предложения по вновь проектируемому проекту планировки территории и проекту межевания территории.

Инициатором подачи заявления в Комитет градостроительной политики Ленинградской области является администрация муниципального образования "Свердловское городское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области.

По мнению административных истцов, Комитетом градостроительной политики Ленинградской области были нарушены положения Устава муниципального образования "Свердловское городское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области, статей 45, 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, положения Порядка, утвержденного Постановлением Правительства Ленинградской области 20 мая 2019 года N 227.

Административные истцы считали, что в соответствии с пп. "д" п. 2.3 Порядка, инициатор обязан был представить заверенную органом местного самоуправления выписку из решения представительного органа муниципального образования о местном бюджете, подтверждающую выделение бюджетных ассигнований в целях подготовки документации по планировке территории (в случае если подготовка документации по планировке территории осуществляется за счет средств местного бюджета поселения, городского округа или муниципального района Ленинградской области).

Всеволожским городским судом Ленинградской области было принято решение удовлетворить иск прокуратуры по бездействию совета депутатов муниципального образования "Свердловское городское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области с 28 июля 2020 года по административному делу N 2а-2705/2021 от 28 января 2021 года. Судом установлено, что с указанной даты Совет депутатов муниципального образования "Свердловское городское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области не исполнял своих обязанностей, следовательно, выдать соответствующую справку представительный орган не мог.

Разрабатываемый Проект планировки с проектом межевания территории не соответствует Генеральному плану поселения, ранее разработанному и утвержденному проекту планировки территории и проекту межевания территории 2012 года. Генеральный план инициатора был утвержден решением совета депутатов муниципального образования "Свердловское городское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области 21 июля 2014 года N 20.

Генеральным планом в части территории, где проживают административные истцы, предусмотрена дорога только через линии 3 и 8, которые подлежат реконструкции.

Проектом планировки территории 2012 года предусмотрены внутриквартальные проезды общего назначения по линиям 9, 10, 11, 12 и лишь по 8-ой линии предусматривалось создание (реконструкция) дороги и отнесение ее к улицам, проездам местного значения.

В то время как Приложением N 1 Распоряжения предусмотрено создание (реконструкция) внутриквартальных проездов и улиц иным образом, определяя 8-ую и 10-ую линию в качестве улиц с повышенным трафиком и интенсивности движения через эти линии к многоэтажным зданиям, прилегающих к массиву ИЖС, в котором непосредственно проживают административные истцы.

В связи с изложенными обстоятельствами административные истцы просили признать недействующим Распоряжение Комитета градостроительной политики Ленинградской области "О подготовке проекта планировки территории и проекта межевания территории, ограниченной ул. Овцинской, 8-ой линией, береговой линией реки Нева, проездом вдоль западной границы завода ЗАО "Невский керамический завод", автодорогой регионального значения "Санкт-Петербург - поселок им. Свердлова - Всеволожск" в муниципальном образовании "Свердловское городское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области" N 303 от 27 августа 2020 года" полностью с момента вступления в силу судебного акта.

Решением Всеволожского городского суда Ленинградской области от 19 ноября 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 21 апреля 2022 года, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе на решение Всеволожского городского суда Ленинградской области от 19 ноября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 21 апреля 2022 года, поступившей в суд первой инстанции 2 июня 2022 года, Лебедева И.С. и Абдуллина Е.С. ставят вопрос об отмене судебных актов, полагая их незаконными и необоснованными, настаивая на доводах административного иска.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По данному административному делу нарушений, влекущих отмену судебных постановлений в кассационном порядке, допущено не было.

Материалами дела установлено, что Комитетом градостроительной политики Ленинградской области в соответствии со статьями 45, 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, частью 2 статьи 1 областного закона от 7 июля 2014 года N 45-оз "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области", пунктом 2.6 Положения о Комитете градостроительной политики Ленинградской области, утвержденного постановлением Правительства Ленинградской области от 9 сентября 2019 года N 421, на основании обращения администрации муниципального образования "Свердловское городское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области (вх. N 01-16-207/2020 от 14 августа 2020 года) вынесено распоряжение от 27 августа 2020 года N 303 (далее - Распоряжение), согласно которому:

1. Принято решение о подготовке проекта планировки территории и проекта межевания территории, ограниченной ул. Овцинская, 8 линией, береговой линией реки Нева, проездом вдоль западной границы завода ЗАО "Невский керамический завод", автодорогой регионального значения "Санкт-Петербург - поселок им. Свердлова - Всеволожск" в муниципальном образовании "Свердловское городское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области согласно приложению N 1 к настоящему распоряжению.

2. Утверждено задание на подготовку проекта планировки территории и проекта межевания территории, ограниченной ул. Овцинская, 8 линией, береговой линией реки Нева, проездом вдоль западной границы завода ЗАО "Невский керамический завод", автодорогой регионального значения "Санкт- Петербург - поселок им. Свердлова - Всеволожск" в муниципальном образовании "Свердловское городское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области согласно приложению N 2 к настоящему распоряжению.

3. Утверждено задание на выполнение инженерных изысканий для подготовки проекта планировки территории и проекта межевания территории, ограниченной ул. Овцинская, 8 линией, береговой линией реки Нева, проездом вдоль западной границы завода ЗАО "Невский керамический завод", автодорогой регионального значения "Санкт- Петербург - поселок им. Свердлова - Всеволожск" в муниципальном образовании "Свердловское городское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области согласно приложению N3 к настоящему распоряжению.

4. Срок подготовки документации по планировке территории - 11 месяцев с даты принятия настоящего Распоряжения.

5. Копию настоящего Распоряжения направить в администрацию муниципального образования "Свердловское городское поселение" Всеволожского муниципального района" Ленинградской области, главе муниципального образования "Свердловское городское поселение" Всеволожского муниципального района" Ленинградской области, в администрацию муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области, а также разместить на официальном сайте комитета градостроительной политики в сети Интернет.

Приложением N 1 к Распоряжению утверждена схема границ территории проектирования. Приложением N 2 к Распоряжению утверждено задание на подготовку проекта планировки территории и проекта межевания территории. Приложением N 3 к Распоряжению утверждено задание на выполнение инженерных изысканий на подготовку проекта планировки территории и проекта межевания территории.

Распоряжение опубликовано на официальном сайте Комитета в сети Интернет.

Оценивая доводы административных истцов, суды верно исходили из того, что указанное Распоряжение по своему содержанию и смыслу не носит нормативно-правового характера, а является правовым актом, поскольку не относится ни документации по планировке территории и не связано с утверждением проектной документации по планировке территории, в нем лишь разрешен вопрос о начале процедуры подготовки проекта такой документации и по своей правовой природе представляет собой распорядительный акт процедурного характера уполномоченного органа, сопровождающий и обеспечивающий в последующем процесс утверждения документации по планировке и межеванию территории.

В силу пункта 2.8 Порядка подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется для размещения объектов, указанных в частях 4, 4.1 и 5 - 5.2 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, на основании решений органов местного самоуправления или органа исполнительной власти Ленинградской области, уполномоченного Правительством Ленинградской области на осуществление полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности (далее - Порядок), утвержденного Постановлением Правительства Ленинградской области от 20 мая 2019 года N 227, решение о подготовке документации по планировке территории принимается именно в форме правового акта Комитета.

По смыслу закона, недостатки проектной документации могут устраняться как на стадии подготовки и проверки проектной документации до вынесения проектной документации на публичные слушания, так и в рамках проведения публичных слушаний, целью которых является учет мнения заинтересованных лиц.

С учетом этого, недостатки будущей проектной документации, на которые ссылались административные истцы, не могли расцениваться судами как свидетельствующие о незаконности указанного Распоряжения.

Что касается ранее уже подготовленной документации по планировке территории, а также инициативы со стороны органа местного самоуправления (администрации муниципального образования "Свердловское городское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области) о подготовке документации по планировке территории, то данное обстоятельство получило надлежащую оценку судов, как не влекущее удовлетворение административного иска, поскольку отсутствовали основания для отказа в принятии решения по подготовке документации по планировке территории установленные в пункте 2.5 вышеупомянутого Порядка.

Разрешая спор и отказывая Лебедевой И.С, Абдуллиной Е.С. в административном иске, суд исходил из того, что оспариваемое Распоряжение издано Комитетом в пределах предоставленных ему полномочий, наличие обстоятельств, подтверждающих несоответствие Распоряжения законам или иным нормативным правовым актам, материалами дела не установлено, нарушение Распоряжением прав заявителей имеющимися в деле доказательствами не подтверждается, с чем согласился суд апелляционной инстанции.

Данные выводы основаны на правильном применении судами норм действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, и соответствуют обстоятельствам административного дела.

В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Градостроительного Кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Частью 6 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что подготовка документов территориального планирования осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования Российской Федерации, документах территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документах территориального планирования субъекта Российской Федерации, документах территориального планирования муниципальных образований, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

В силу части 1 статьи 43 ГрК РФ подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны, территории, в отношении которой предусматривается осуществление комплексного развития территории.

В соответствии с пунктом 4 статьи 41 ГрК РФ проект планировки территории и проект межевания территории являются видами документации по планировке территории.

Согласно пункту 6 статьи 41 ГрК РФ проект планировки территории является основой для подготовки проекта межевания территории, за исключением случаев, предусмотренных частью 5 названной статьи. Подготовка проекта межевания территории осуществляется в составе проекта планировки территории или в виде отдельного документа.

Пунктом 19 статьи 45 ГрК РФ предусмотрено, что порядок подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, порядок принятия решения об утверждении документации по планировке территории для размещения объектов, указанных в частях 3 и 3.1 названной статьи, подготовленной в том числе лицами, указанными в пунктах 3 и 4 части 1.1 названной статьи, порядок внесения изменений в такую документацию, порядок отмены такой документации или ее отдельных частей, порядок признания отдельных частей такой документации не подлежащими применению устанавливаются данным Кодексом и законами субъектов Российской Федерации.

Областной закон Ленинградской области от 20 февраля 2018 года N 20-оз "Об отдельных вопросах подготовки и утверждения документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений органов исполнительной власти Ленинградской области" регулирует правоотношения, связанные с подготовкой и принятием решения об утверждении документации по планировке территории для размещения объектов регионального значения, в том числе в случаях, предусмотренных частью 3.1 статьи 45 ГрК РФ, иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов) в границах Ленинградской области (далее - межмуниципальные объекты), за исключением случаев, указанных в частях 2, 3.2 и 4.1 статьи 45 ГрК РФ (далее - документация по планировке территории).

Принятие решения о подготовке документации по планировке территории осуществляет Правительство Ленинградской области либо уполномоченный им орган исполнительной власти Ленинградской области, осуществляющий полномочия Ленинградской области в сфере градостроительной деятельности (статья 2 Закона Ленинградской области от 20 февраля 2018 года N 20-оз).

В соответствии с частью 2 статьи 1 Областного закона от 7 июля 2014 года N 45-оз "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области" к полномочиям Правительства Ленинградской области относится принятие решений о подготовке документации по планировке территории в случаях, указанных в частях 4, 4.1 и 5 и 5.1 статьи 45 ГрК РФ.

Согласно пункту 1.1 Положения, утвержденного постановлением Правительства Ленинградской области от 9 сентября 2019 года N 421, Комитет градостроительной политики Ленинградской области (далее - Комитет) является отраслевым органом исполнительной власти Ленинградской области, формирующим и реализующим градостроительную политику Ленинградской области, осуществляющим полномочия субъекта Российской Федерации - Ленинградской области в сфере градостроительной деятельности, В силу пункта 2.6 указанного Положения, к полномочиям Комитета относится принятие решений о подготовке документации по планировке территории, о подготовке изменений в документацию по планировке территории в случаях, указанных в частях 4, 4.1, 5 и 5.1 статьи 45 ГрК РФ.

Из изложенного следует, что Комитет градостроительной политики Ленинградской области уполномочен на принятие решения о подготовке документации по планировке территории, что верно установлено судами.

В силу пункта 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд удовлетворяет заявленные требования о признании оспариваемых решения, действий (бездействия) незаконными полностью или в части, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

В рассматриваемом случае совокупности обязательных вышеприведенных условий по административному делу не установлено, что повлекло отказ в удовлетворении административного иска.

С учетом установленных по административному делу обстоятельств, оснований для отмены обжалуемых судебных актов суд кассационной инстанции не находит.

Доводы кассационной жалобы не могут служить предусмотренными статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены состоявшегося по делу судебного постановления, правильность выводов суда они не опровергают, о незаконности судебного постановления не свидетельствуют.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

оставить решение Всеволожского городского суда Ленинградской области от 19 ноября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 21 апреля 2022 года без изменения, кассационную жалобу Лебедевой И.С, Абдуллиной Е.С. - без удовлетворения.

Решение Всеволожского городского суда Ленинградской области от 19 ноября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 21 апреля 2022 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 17 августа 2022 года.