Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 10 сентября 2022 г. по делу N 8а-18585/2022[88а-18529/2022]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Городкова А.В, судей Кулешовой Е.А. и Морозковой Е.Е, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело (N 2а-232/2022) по кассационной жалобе Егорова В. А, Федосеева С. И, Кавиева Р. Р. на решение Санкт-Петербургского городского суда от 2 сентября 2022г. и на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 8 сентября 2022г. (N66а-1009/2022) по административному иску Егорова В.А, Федосеева С.И, Кавиева Р.Р. о признании недействующим в части Закона Санкт-Петербурга от 26 мая 2014г. N303-46 "О выборах депутатов муниципальных советов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга".

Заслушав доклад судьи Морозковой Е.Е, объяснения представителя административных истцов Егорова В.А, Федосеева С.И,, Кавиева Р.Р.- Топорниковой М.В, возражения прокурора второго отдела Управления по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации Бахтиной Н.И, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

21 мая 2014г. Законодательным собранием Санкт-Петербурга принят, а 26 мая 2014г. Губернатором Санкт-Петербурга подписан Закон Санкт-Петербурга N303-46 "О выборах депутатов муниципальных советов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга (далее Закон N303-46).

Закон N303-46 опубликован 27 мая 2014г. на официальном сатей администрации Санкт-Петербурга, а 9 июня 2014г. в Вестнике Законодательного собрания Санкт-Петербурга N20.

В дальнейшем, в Закон N303-46 вносились изменения Законами Санкт-Петербурга от 5 марта 2015г. N75-21, от 21 мая 2015г. N277-40, от 3 июня 2015г. N309-49, от 26 ноября 2015г. N718-143, от 25 мая 2016г. N298-51, от 29 ноября 2017г. N708-127, от 8 апреля 2019г. N143-35, от 23 мая 2019г. N259-57, от 22 июля 2020г. N359-81, от 8 июня 2021г. N261-57. Названные законы опубликованы в установленном порядке и являются действующими.

Согласно п.4 ст.49 Закона N303-46 договоры (соглашения) с гражданами и юридическими лицами о выполнении определенных работ (об оказании услуг), связанных с избирательной компанией кандидата, заключаются лично кандидатом либо его уполномоченным представителем по финансовым вопросам. Расчеты между кандидатом и юридическими лицами, а также гражданами за выполнение указанных работ (оказание услуг) осуществляются только в безналичном порядке. Требование о безналичном порядке распространяется, в том числе на расчеты с любыми третьими лицами, привлекаемыми исполнителем работ (услуг) для выполнения принятых на себя по договору обязательств. Любые выплаты наличных средств гражданам и юридическим лицам по договорам на выполнение работ (оказание услуг), связанных с избирательной кампанией, запрещаются.

До внесения изменений в Закон N303-46 Законом Санкт-Петербурга от 25 мая 2021г. N298-51 указанная выше норма содержалась в п.4 ст.48 Закона N303-46.

Егоров В.А, Федосеев С.И, Кавиев Р.Р. обратились в суд с административным иском, в котором просили признать недействующим п.4 ст.49 Закона N303-46 (со дня принятия) в той мере, в какой он не позволяет кандидатам расчеты с гражданами за выполнение определенных работ (за оказание услуг), связанных с избирательной кампанией, наличными денежными средствами.

В обоснование указали, что оспариваемая норма не соответствует федеральному законодательству, в котором такая норма отсутствует, а субъект Российской Федерации не наделен правом вводить дополнительные ограничения избирательных прав граждан, вправе только лишь устанавливать дополнительные гарантии избирательных прав. Пункт 4 статьи 49 Закона N303-46 противоречит пункту 4 статьи 59 Федерального закона от 12 июня 2006г. N67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Оспариваемая норма нарушает их права, так как решениями территориальных избирательных комиссий им отказано в регистрации кандидатами в депутаты муниципальных советов муниципальных округов по тем основаниям, что изготовление подписных листов они оплатили наличными денежными средствами, а не в безналичном порядке.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 2 сентября 2022г, оставленным без изменения судебной коллегией по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 8 сентября 2022г, в удовлетворении административного иска Егорова В.А, Федосеева С.И. и Кавиева Р.Р. отказано.

В кассационной жалобе Егоров В.А, Федосеев С.И, Кавиев Р.Р. просят отменить постановленные по делу судебные акты, принять по делу новое решение, которым административный иск удовлетворить. Административные истцы считают, что при принятии оспариваемой нормы, региональный законодатель вышел за пределы полномочий (предметов ведения), так как порядок расчетов по сделкам установлен федеральным законодательством. Оспариваемой региональной нормой фактически установлено дополнительное условие, а именно: на кандидатов возложена обязанность представить в качестве подтверждения оплаты подписных листов документ об оплате их изготовления в безналичном порядке. Изложенное положение не может рассматриваться как дополнительная гарантия избирательных прав.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее-КАС РФ) при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (ч.2 ст.328 КАС РФ).

Таких нарушений из обжалуемых судебных постановлений не усматривается, доводы жалобы не могут повлечь их отмену в кассационном порядке.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд пришел к выводу о том, что Закон N303-46 принят уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, с соблюдением установленной процедуры его принятия, введения его в действия и опубликования, и не противоречит действующему законодательству, имеющему большую силу.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции.

В соответствии с пунктом "н" статьи 72 Конституции Российской Федерации организация системы органов местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу частей 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи.

Согласно статье 1 Федерального закона от 12 июня 2006г. N67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" настоящим Федеральным законом определяются основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований (далее-Федеральный закон 67-ФЗ).

Согласно п.1 ст.11 Федерального закона N67-ФЗ законодательство Российской Федерации о выборах составляют Конституция Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, иные федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах, принимаемые в Российской Федерации.

Пунктами 2, 3, 6 статьи 1 названного Федерального закона определено, что настоящий Федеральный закон имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом. Федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить настоящему Федеральному закону.

В пункте 11 статьи 2 Федерального закона N67-ФЗ разъяснено, что гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме - это установленные Конституцией Российской Федерации, законом, иным нормативным правовым актом условия, правила и процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

Статьей 59 Федерального закона N67-ФЗ определен порядок расходования средств избирательных фондов, фондов референдума.

Согласно п.4 ст.59 Федерального закона N67-ФЗ договоры (соглашения) с гражданами и юридическими лицами о выполнении определенных работ (об оказании услуг), связанных с избирательной кампанией кандидата, избирательного объединения, с кампанией референдума, заключаются лично кандидатом либо его уполномоченным представителем по финансовым вопросам, уполномоченным представителем по финансовым вопросам избирательного объединения, инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума. Расчеты между кандидатом, избирательным объединением, инициативной группой по проведению референдума, иной группой участников референдума и юридическими лицами за выполнение указанных работ (оказание услуг) осуществляются только в безналичном порядке, за исключением случая, если в соответствии с пунктом 11 статьи 58 настоящего Федерального закона избирательный фонд создан без открытия специального избирательного счета.

В соответствии с пунктом 1 статьи 22, пунктом 1, подпунктом 3 пункта 2 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга, принятому Законодательным собранием Санкт-Петербурга 14 января 1998г, Законодательное собрание Санкт-Петербурга принимает законы Санкт-Петербурга по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга и предметам ведения Санкт-Петербурга.

Статьей 42 Устава Санкт-Петербурга определено, что Губернатор Санкт-Петербурга обнародует законы Санкт-Петербурга. Статьей 1 Закона Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 г. N445-112 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга" предусмотрено, что закон Санкт-Петербурга подлежит официальному опубликованию не позднее 10 дней после его подписания, если иной срок не установлен федеральным законодательством. Официальное опубликование законов Санкт-Петербурга осуществляется Губернатором Санкт-Петербурга.

Как следует из преамбулы Закона N303-46 названный Закон Санкт-Петербурга принят в целях обеспечения реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах депутатов муниципальных советов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга (далее - муниципальные советы) и в соответствии с федеральными законами, Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга определяет порядок подготовки и проведения выборов депутатов муниципальных советов (далее - выборы), а также устанавливает гарантии избирательных прав граждан Российской Федерации при подготовке и проведении выборов, которые дополняют гарантии, установленные Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 28 августа 2019г. по административному делу N3а-269/2019, оставленным без изменения Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 7 сентября 2019г. N78-АПА19-65, отказано в удовлетворении административного иска Первовского В.С. о признании недействующим пункта 8 статьи 22 Закона N303-46.

Вступившим в законную силу решением Санкт-Петербургского городского суда от 28 августа 2019г. по административному делу N3а-269/2019г. признано, что Закон N303-46 принят уполномоченным органом власти с соблюдением предусмотренной процедуры принятия и его официального опубликования, и нормам, имеющим большую силу, не противоречит.

Суды, изучив содержание п.4 ст.49 закона Санкт-Петербурга и положения Федерального закона N 67-ФЗ, Устава Санкт-Петербурга и иных норм действующего законодательства, регулирующих возникшие правоотношения, пришли к обоснованному выводу о том, что оспариваемый в части региональный нормативный правовой акт принят уполномоченным органом власти с соблюдением предусмотренной процедуры принятия и его официального опубликования, нормам, имеющим большую юридическую силу не противоречит.

При проверке полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга, формы и вида, в которых данный Закон N303-46 принят, а также при выяснении вопроса соблюдения процедуры принятия оспариваемого регионального закона, порядка его опубликования и введения в действие (п.2 ч.8 ст.213 КАС РФ), суды обоснованно учли обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда по вышеуказанному административному делу (N3а-269/2019), рассмотренному ранее Санкт-Петербургским городским судом.

Такая позиция судов в полной мере согласуется с положениями ст.64 КАС РФ, разъяснениями, содержащимися в пункте 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016г. N36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" и в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018г. N50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".

Лицами, участвующими в деле, относительно порядка принятия, опубликования и вступления в силу Закона N303-46 в обжалуемой редакции, возражений не заявлено.

Проанализировав положения Федерального закона N67-ФЗ, суды сделали вывод о том, что названным Федеральным законом предусмотрен запрет на осуществление наличных расчетов между кандидатом и юридическими лицами за выполнение определенных работ (оказание услуг), связанных с избирательной кампанией кандидата, за исключением случаев, когда избирательный фонд создается без открытия специального избирательного счета. Однако, Федеральный закон N67-ФЗ не устанавливает порядок осуществления расчетов между кандидатом и физическими лицами за выполнение указанных работ (оказание услуг).

Следовательно, законодатель субъекта Российской Федерации вправе предусмотреть в соответствующем законе субъекта Российской Федерации дополнительные условия, правила и процедуры, регулирующие порядок осуществления расчетов между кандидатом и физическими лицами за выполнение определенных работ (оказание услуг), связанных с избирательной кампанией кандидата.

Такое правовое регулирование и предусмотрено оспоренной региональной нормой при проведении выборов депутатов муниципальных советов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга.

При таких обстоятельствах, суды сделали правильный вывод о том, что п.4 ст.49 Закона N303-46 в той мере, в которой не позволяет кандидатам осуществлять расчеты с гражданами за выполнение определенных работ (за оказание услуг), связанных с избирательной кампанией, наличными денежными средствами, действующему законодательству не противоречит.

Такая позиция судов соответствует, в том числе и части 3 статьи 23 Федерального закона от 6 октября 2003г. N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которой предусмотрено, что гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации.

Судами верно отмечено, что установленная в п.4 ст.49 Закона N303-46 дополнительная гарантия призвана обеспечить максимальную открытость выборного процесса, соблюдение баланса прав и законных интересов как между избирателями и кандидатами, так и между кандидатами.

Отклоняя доводы административных истцов о том, что региональный законодатель не вправе вводить дополнительные ограничения избирательных прав, а может устанавливать лишь дополнительные гарантии, суды правомерно указали, что оспариваемая региональная норма не ограничивает избирательные прав граждан, а носит организующий характер, является элементом порядка выдвижения и регистрации кандидатов.

Является правильным и суждение суда апелляционной инстанции о необоснованности ссылки административных истцов на статью 861 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку с учетом специфики рассматриваемых правоотношений нормы о гарантиях избирательных прав являются специальными нормами по отношению к нормам гражданского законодательства.

Выводы судебных инстанций являются верными, в решении суда первой инстанции и апелляционном определении мотивированы. Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с выводами судов.

По существу, доводы кассационной жалобы были предметом подробного изучения судов первой и апелляционной инстанций, им дана надлежащая оценка, они не содержат предусмотренных статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены состоявшихся по делу судебных постановлений.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 2 сентября 2022г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 8 сентября 2022г. оставить без изменения, кассационную жалобу Егорова В. А, Федосеева С. И, Кавиева Р. Р. - без удовлетворения.

Решение Санкт-Петербургского городского суда от 2 сентября 2022г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 8 сентября 2022г. и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 12 сентября 2022г.