Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:
председательствующего Васляева В.С, судей Кривенкова О.В, Софронова В.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Карамышевой Ирины Георгиевны на решение Воронежского областного суда от 13 октября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 10 февраля 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Карамышевой Ирины Георгиевны к Управлению по охране объектов культурного наследия Воронежской области, Правительству Воронежской области о признании постановлений администрации Воронежской области не действующими в части.
Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Кривенкова О.В, заключение прокурора четвертого отдела (кассационного) (с дислокацией в городе Саратове) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дедова С.Б, полагавшего, что принятые по делу судебные акты подлежат оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам
установила:
постановлением администрации Воронежской области от 18 апреля 1994 года N 510 "О мерах по сохранению историко-культурного наследия Воронежской области" (далее - Постановление N 510) постановлено принять под государственную охрану памятники истории, архитектуры и археологии Воронежской области согласно приложению. Комитету по культуре внести дополнения в список памятников истории, архитектуры и археологии области, принятых под государственную охрану, осуществлять выдачу охранных обязательств-договоров арендаторам зданий-памятников, обеспечивающих их сохранность и восстановление.
Согласно пункту 477 Приложения N 1 к названному постановлению в список памятников истории, архитектуры и археологии Воронежской области, принятых под государственную охрану, включен объект недвижимого имущества "Контора промышленного предприятия" н. ХХ в, расположенный по адресу: "адрес".
Постановлением администрации Воронежской области от 14 августа 1995 года N 850 "О порядке управления зданиями-памятниками истории и архитектуры в Воронежской области" (далее - Постановление N 850) объект "Контора промышленного предприятия", расположенный по адресу: "адрес", утвержден в перечне памятников областного и местного значения (Приложение N 3, пункт 245).
Карамышева И.Г. обратилась в суд с названным административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнений просила признать недействующим с момента вынесения Постановление N 510 в части постановки на государственную охрану местной категории объекта, расположенного по адресу: "адрес" (пункт 477 Приложения N 1), а также Постановление N 850 в части включения в Перечень объектов исторического и культурного наследия (памятников истории и архитектуры) Воронежской области объекта, расположенного по адресу: "адрес" (пункт 245 Приложения N 3).
В обоснование заявленных требований указывала, что ей на основании договора купли-продажи от 3 февраля 2020 года на праве собственности принадлежат объекты недвижимого имущества: нежилое помещение общей площадью 75, 2 кв. м, этаж 1; нежилое помещение общей площадью 458, 9 кв. м, этаж 0 и 480/552 долей в праве общей долевой собственности на земельный участок площадью 552 +/- 8 кв. м. с кадастровым номером N, расположенные по адресу: "адрес".
Административный истец 6 июля 2020 года как собственник указанных нежилых помещений получила заказное письмо из Управления по охране объектов культурного наследия от 12 мая 2020 года, которым она уведомлена о проведении внеплановой проверки с 20 по 22 мая 2020 года сведений о проведении ею работ по реконструкции здания, являющегося объектом культурного наследия регионального значения "Контора промышленного предприятия", расположенного по адресу: "адрес", проведение которых влечет угрозу причинения вреда указанному объекту культурного наследия.
Не согласившись с указанными постановлениями в относящейся к административному истцу части и действиями административного ответчика, Карамышева И.Г. направила в орган государственной власти, осуществляющий публичные полномочия по охране культурного наследия, письменное обращение о предоставлении документов, необходимых для присвоения указанного статуса в соответствии с нормативными документами, действующими на дату принятого рассматриваемого объекта под государственную охрану. Однако соответствующих документов государственного учета памятников истории и культуры, предусмотренных нормативными актами, действовавшими на дату принятия здания под государственную охрану, представлено не было по причине их отсутствия.
Административный истец полагает, что принятие объекта под государственную охрану проведено в нарушение законодательства, действующего на тот период времени, поскольку отсутствуют необходимые документы для обращения в Министерство культуры Российской Федерации, экспертиза объекта проведена не была, учетная карточка со сведениями о местонахождении, датировке, характере современного использования, степени сохранности памятника или вновь выявленного объекта, наличии научной документации, месте ее хранения, краткое описание и иллюстративный материал не составлялись, паспорт объекта также не составлялся, согласования отнесения здания к категории памятников местного значения с Министерством культуры РСФСР не имелось, объект внесен в государственный список, минуя установленную процедуру утверждения в порядке, предусмотренном законодательством союзных республик.
При этом указывала, что срок обращения в суд с административным исковым заявлением пропущен по уважительной причине, поскольку административный истец страдает заболеванием, является инвалидом II группы, не обладает специальными познаниями в области юриспруденции и пыталась путем обращений в различные инстанции разрешить спорный вопрос. Также Карамышева И.Г. ранее обращалась в Центральный районный суд города Воронежа с аналогичным административным исковым заявлением к Управлению по охране объектов культурного наследия, которое возвращено из-за неподсудности спора.
Решением Воронежского областного суда от 13 октября 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 10 февраля 2022 года, в удовлетворении административного иска отказано.
В кассационной жалобе, поданной 27 июня 2022 года через суд первой инстанции, Карамышева И.Г. с учетом уточнения просит отменить судебные акты и направить административное дело на новое рассмотрение. В обоснование требований указывает, что не была извещена о дате рассмотрения апелляционной жалобы. Кроме того, излагает позицию, аналогичную изложенной в административном иске и апелляционной жалобе.
Управлением по охране объектов культурного наследия Воронежской области представлены возражения на кассационную жалобу, в которых оно просит оставить судебные акты без изменения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.
Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра в кассационном порядке по доводам жалобы не установлено.
Как установлено судами при рассмотрении административного дела, на основании договора купли-продажи от 3 февраля 2020 года Карамышевой И.Г. на праве собственности принадлежат объекты недвижимого имущества: нежилое помещение с кадастровым номером N общей площадью 75, 2 кв. м, нежилое помещение с кадастровым N общей площадью 458, 9 кв. м и 480/552 долей в праве общей долевой собственности на земельный участок с кадастровым номером N площадью 552 кв. м, категория земель "земли населенных пунктов", разрешенное использование "магазины, торговые комплексы, выставочные комплексы, предприятия общественного питания", расположенные по адресу: "адрес".
Согласно пункту 3.2 указанного договора купли-продажи 18 апреля 2018 года за нежилыми помещениями с кадастровыми номерами N и N зарегистрировано обременение в виде сохранения объекта культурного наследия согласно статье 52 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации".
В Едином государственном реестре недвижимости с 14 ноября 2014 года и бессрочно зарегистрированы ограничения прав и обременения объектов недвижимости - нежилых помещений с кадастровыми номерами N и N, расположенных по адресу: "адрес", на основании Постановления N 510 и Постановления N 850.
Названный выше земельный участок с кадастровым номером N полностью находится в границах защитной зоны объекта культурного наследия регионального значения "Контора промышленного предприятия" ("адрес").
Из ответов администрации Борисоглебского городского округа Воронежской области от 10 сентября 2020 года N, управления по охране объектов культурного наследия Воронежской области от 23 сентября 2020 года N на обращения Карамышевой И.Г. по вопросу признания здания аварийным и проведению работ по его демонтажу следует, что здание, расположенное по адресу: "адрес", является памятником градостроительства и архитектуры, объектом культурного наследия регионального значения "Контора промышленного предприятия", принят на государственную охрану Постановлением от 18 апреля 1994 года N 510.
С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что оспариваемые нормативные правовые акты были применены в отношении административного истца.
Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что оспариваемые в части нормативные правовые акты не противоречат действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, приняты уполномоченными органами исполнительной власти в пределах компетенции с соблюдением предусмотренной формы и вида нормативных правовых актов, установленной процедуры принятия и правил введения нормативных правовых актов в действие.
При установленных по делу фактических обстоятельствах судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с указанными выводами.
Вопросы охраны памятников истории и культуры в настоящее время регулирует Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - (далее - Закон об объектах культурного наследия, Федеральный закон N 73-ФЗ).
В силу статьей 3 названного Федерального закона к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации в целях данного Федерального закона относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.
Одним из видов объектов культурного наследия являются памятники - отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями.
При этом Федеральный закон N 73-ФЗ устанавливает требования к государственной охране объектов культурного наследия, к выявлению объектов культурного наследия, их включению в реестр, в том числе к проведению государственной историко-культурной экспертизы.
Так, организация проведения работ по выявлению и государственному учету объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, осуществляется региональными органами охраны объектов культурного наследия, муниципальными органами охраны объектов культурного наследия (статья 16); работы по выявлению объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, могут осуществляться физическими или юридическими лицами самостоятельно в соответствии с государственными программами, а также по заказам физических или юридических лиц за счет средств заказчика (пункт 1 статьи 16.1).
Выполнение таких работ предполагает подготовку сведений об историко-культурной ценности, обосновывающих отнесение объекта к объектам, обладающим признаками культурного наследия и включающую в себя: визуальный осмотр (натурное обследование) и фотофиксацию объекта; сбор документов и материалов (историко-архивные, библиографические и иные исследования) об историко-культурной ценности объекта; изучение и анализ полученных документов и сведений с точки зрения истории, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры (приказ Министерства культуры Российской Федерации от 2 июля 2015 года N 1905 "Об утверждении порядка проведения работ по выявлению объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, и государственному учету объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия").
На момент издания оспариваемых постановлений действовал Закон РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры" (далее - Закон РСФСР от 15 декабря 1978 года), в соответствии с которым памятники истории и культуры - это сооружения, памятные места и предметы, связанные с историческими событиями в жизни народа, развитием общества и государства, произведения материального и духовного творчества, представляющие историческую, научную, художественную или иную культурную ценность.
Все памятники истории и культуры, находящиеся на территории РСФСР, охраняются государством (статья 1); памятники градостроительства и архитектуры - архитектурные ансамбли и комплексы, исторические центры, кремли, кварталы, площади, улицы, набережные, остатки древней планировки и застройки городов и других населенных пунктов; сооружения гражданской, промышленной, военной, культовой архитектуры, народного зодчества, а также связанные с ними произведения монументального, изобразительного, декоративно-прикладного, садово-паркового искусства, природные ландшафты (статья 6); государственное управление в области охраны и использования памятников истории и культуры в указанный выше период в РСФСР осуществлялось наряду с Советом Министров СССР, Советом Министров РСФСР, исполнительными комитетами краевых, областных Советов народных депутатов, а также специально уполномоченными на то государственными органами охраны памятников в соответствии с законодательством Союза ССР и РСФСР (статья 7); полномочиями по обеспечению охраны, использованию, выявлению, учету, реставрации и пропаганде памятников истории и культуры, находящихся на соответствующей территории, были наделены Советы Министров автономных республик, исполнительные комитеты краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов, районных, городских, районных в городах, поселковых и сельских Советов народных депутатов в пределах предоставленных законом прав (статья 8); памятники истории и культуры, независимо от того, в чьей собственности они находятся, подлежат государственному учету (статья 16); в целях организации учета и охраны памятников истории и культуры недвижимые памятники были разделены на памятники общесоюзного, республиканского и местного значения (статья 17).
Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года N 865 утверждено Положение об охране и использовании памятников истории и культуры, в соответствии с пунктом 13 которого государственный учет памятников истории и культуры включает выявление и обследование памятников, определение их исторической, научной, художественной или иной культурной ценности, фиксацию и изучение, составление учетных документов, ведение государственных списков недвижимых памятников.
Вновь выявляемые объекты при установлении государственными органами охраны памятников их исторической, научной, художественной или иной культурной ценности до решения вопроса о принятии их на государственный учет как памятников истории и культуры регистрировались государственными органами охраны памятников в списках вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, в порядке, устанавливаемом Министерством культуры СССР или Главным архивным управлением при Совете Министров СССР в зависимости от вида памятников (пункт 18 Положения).
Порядок государственного учета памятников истории и культуры на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов был регламентирован Инструкцией о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденной приказом Министерства культуры СССР от 13 мая 1986 года N 203 (далее - Инструкция).
В соответствии с положениями Инструкции государственный учет памятников истории и культуры включал выявление, обследование памятников, определение их исторической, научной, художественной или иной культурной ценности, фиксацию и изучение, составление учётных документов, ведение государственных списков недвижимых памятников (пункт 9); документы государственного учета памятников истории и культуры, в том числе исключенных из государственных списков памятников, подлежат обязательному постоянному хранению в соответствующих центрах научной документации государственных органов охраны памятников (пункт 10); при получении сведений об обнаружении указанных объектов государственные органы охраны памятников организовывали проведение экспертизы. В случае установления их культурной ценности указанные объекты регистрировались в списках вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность (пункт 12); списки вновь выявленных объектов составлялись по видам памятников по мере выявления объектов отдельно для каждого района (города), входящего в состав области, края, автономной республики, союзной республики, не имеющей областного деления (пункт 13); объекты, зарегистрированные в списках вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, до решения вопроса о принятии их на государственный учет как памятников истории и культуры подлежали охране в порядке, предусмотренном действующим законодательством об охране памятников истории и культуры (пункт 14); на каждый недвижимый памятник и вновь выявленный объект, представляющий историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, составляется учетная карточка, содержащая сведения о местонахождении, датировке, характере современного использования, степени сохранности памятника или вновь выявленного объекта, наличии научной документации, месте ее хранения, краткое описание и иллюстративный материал (пункт 15); на
каждый недвижимый памятник составляется паспорт, который является учетным документом, содержащим сумму научных сведений и фактических данных, характеризующих историю памятника и его современное состояние, местонахождение в окружающей среде, оценку исторического, научного, художественного или иного культурного значения, сведения о его территории, связанных с ним сооружениях, садах, парках, находящихся в нем произведениях искусства, предметах, представляющих культурную ценность, о зонах охраны, а также об основных историко-архитектурных и библиографических материалах. В паспорте указывается категория охраны и вид памятника со ссылкой на утверждающий документ (пункт 16); вновь выявленный объект, представляющий историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, признается памятником истории и культуры путем включения его в соответствующий государственный список недвижимых памятников истории и культуры в зависимости от вида и категории охраны памятника (пункт 20); основными документами государственного учета и охраны памятников являлись государственные списки недвижимых памятников истории и культуры. Включенные в них объекты признавались памятниками истории и культуры определенного вида и категории охраны (пункт 21); проекты государственных списков недвижимых памятников местного значения подготавливались местными государственными органами охраны памятников на основе списков вновь выявленных объектов и учетных документов каждого объекта и утверждались в порядке, предусмотренном законодательством союзных республик (пункт 22).
Согласно статье 18 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года отнесение недвижимых памятников истории и культуры к категории памятников республиканского значения производилось Советом Министров РСФСР по представлению Министерства культуры РСФСР, а к категории памятников местного значения - Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов по согласованию с Министерством культуры РСФСР.
Законом Российской Федерации от 5 марта 1992 года N 2449-I "О Краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" (далее - Закон N 2449-I) полномочия по объявлению находящихся на территории края, области природных и иных объектов, имеющих историческую, экологическую, культурную и научную ценность, охраняемыми памятниками истории, природы и культуры, установлению в соответствии с законодательством Российской Федерации порядка охраны и использования объектов природного и культурного наследия на территории края, области отнесены к ведению краевого, областного Совета народных депутатов.
В связи с реформой органов государственной власти и местного самоуправления в спорный период принят ряд нормативных правовых актов, в том числе издан Указ Президента РСФСР от 22 августа 1991 года N 75 "О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в Российской Федерации", в результате которых исполнительно-распорядительные функции государственного управления от исполнительных комитетов областных Советов народных депутатов перешли к главам соответствующих администраций.
В соответствии с пунктом 1 статьи 40 Закона N 2449-I было закреплено, что актами краевой, областной администрации являются постановления, распоряжения и приказы.
Постановлением N 510 установлено - принять под государственную охрану памятники истории, архитектуры и археологии Воронежской области согласно приложению. Комитету по культуре внести дополнения в список памятников истории, архитектуры и археологии области, принятых под государственную охрану, осуществлять выдачу охранных обязательств-договоров арендаторам зданий-памятников, обеспечивающих их сохранность и восстановление.
Согласно пункту 477 приложения N 1 к названному постановлению в список памятников истории, архитектуры и археологии Воронежской области, принятых под государственную охрану, включен объект недвижимого имущества "Контора промышленного предприятия" начало ХХ века, расположенный по адресу: "адрес".
Постановлением N 850 указанный объект был утвержден в перечне памятников областного и местного значения (приложение N 3, пункт 245).
При этом необходимость опубликования оспариваемых постановлений в период их издания законодательством не предусматривалась.
Также в ходе рассмотрения установлено, что в настоящее время указанный объект культурного наследия регионального значения имеет адрес: "адрес", что подтверждается справкой администрации Борисоглебского городского округа Воронежской области от 26 августа 2021 года N.
Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 6 ноября 2015 года N 13736-р объект культурного наследия регионального значения "Контора промышленного предприятия" конец XIX века зарегистрирован в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации с присвоением регистрационного номера N.
Правильно применив вышеназванные положения, установив фактические обстоятельства по делу и оценив представленные доказательства, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченными органами исполнительной власти в пределах компетенции с соблюдением предусмотренной формы и вида нормативного правового акта, установленной процедуры принятия и правил введения нормативных правовых актов в действие.
На момент принятия оспариваемого Постановления N 510 и принятия под государственную охрану, указанный объект "Контора промышленного предприятия", расположенный по адресу: Воронежская область, г.Борисоглебск, ул.Садовая, д.23, уже являлся выявленным объектом культурного наследия и в силу закона подлежал государственной охране в силу пункта 14 Инструкции.
Так, из представленного в материалы административного дела Свода памятников Воронежской области историко-культурного наследия Борисоглебской земли усматривается, что "адрес" проходит параллельно "адрес" и "адрес", ближе к реке. В северной и южной оконечностях имеет усадебную застройку. Сохранились две церкви: Успения и Казанская. На участке между улицами Печковского и Павловского располагаются здания, имеющие культурную ценность и формирующие историко-архитектурную среду города. Из общего массива таких зданий выделяются церковно-приходская школа Успенской церкви - крупное деревянное здание с резными деталями и комплекс городской промышленной усадьбы, главное здание которого - двухэтажное с деревянным резным вторым этажом и эффектными дверями в стиле модерн - расположено на пересечении с "адрес".
Согласно паспорту объекта культурного наследия, оформленному 10 октября 2017 года, содержащемуся в описи документов, находящихся в учетно-методической документации на памятник, объект культурного наследия регионального значения "Контора промышленного предприятия" построен в конце XIX века на пересечении с "адрес" (бывшая "адрес" или "адрес"). Здание двухэтажное с деревянным резным вторым этажом и эффектными дверями в стиле модерн. В настоящее время здание не используется.
При этом названный документ содержит подробное описание нежилого помещения и его внешнего облика, индивидуальные сведения о памятнике: исторические сведения, описание памятника с указанием основной библиографии, а также оценку его исторической значимости, иллюстрации объекта культурного наследия.
Объективных оснований сомневаться в достоверности данных, приведенных в паспорте объекта культурного наследия, являющегося основным учетным документом памятника истории и культуры, не имеется.
Каких-либо доказательств, опровергающих приведенные выше документы в отношении памятника культуры, в ходе рассмотрения дела не представлено.
Судебная коллегия соглашается также с выводами о том, что составление паспорта объекта культурного наследия после принятия памятника истории и культуры под государственную охрану оспариваемым постановлением само по себе на характеристики объекта "Контора промышленного предприятия" как памятника культурного наследия не влияет.
В данном случае, включая рассматриваемый объект в список памятников истории, архитектуры и археологии Воронежской области, принятых под государственную охрану, глава администрации Воронежской области реализовал полномочия по отнесению уже существующего (выявленного) памятника истории и культуры к категории памятников регионального значения, закрепленное в статье 18 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года, а отсутствие документа о включении рассматриваемого объекта культурного наследия в списки памятников истории и архитектуры, подлежащих
