Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 04 августа 2022 г. по делу N 66а-2265/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стоян Е.В, судей Кольцюка В.М, Синьковской Л.Г, при помощнике судьи Кибаковой Т.И, с участием прокурора Лазаревой Е.И, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-27/2022 по апелляционной жалобе представителя административного истца Лестьева А.Д. по доверенности Коноваловой О.С. на решение Тульского областного суда от 4 марта 2022 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления индивидуального предпринимателя Лестьева Артема Дмитриевича к Тульской городской Думе о признании недействующим Положения "О реализации требований схемы размещения нестационарных торговых объектов и требований Правил благоустройства территории муниципального образования город Тула к некапитальным нестационарным сооружениям", утвержденного решением Тульской городской Думы от 24 декабря 2014 года N 6/147.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Стоян Е.В, объяснение представителя административного истца Коноваловой О.С, представителя Тульской городской Думы Крючковой И.Н, представителя заинтересованных лиц Богмы А.Е, заключение прокурора Лазаревой Е.И, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Тульской городской Думы от 24 декабря 2014 года N 6/147 утверждено Положение "О реализации требований схемы размещения нестационарных торговых объектов и требований Правил благоустройства территории муниципального образования город Тула к некапитальным нестационарным сооружениям" (далее Положение). Нормативный правовой акт действует с изменениями, внесенными решениями Тульской городской Думы от 22.04.2015 N 11/260, от 30.09.2015 N 16/434, от 21.12.2016 N 32/817, от 19.07.2017 N 40/1013, от 24.07.2019 N 71/1653, от 25.12.2019 N 6/94, от 23.09.2020 N 14/290.

Указанное Положение опубликовано в печатном средстве массовой информации "Городская газета "Тула" N 52 (1368) от 30 декабря 2014 года и в издании "Официальный сайт муниципального образования город Тула" http://www.npacity.tula.ru.

В силу пункта 1.2 Положения "О реализации требований схемы размещения нестационарных торговых объектов и требований Правил благоустройства территории муниципального образования город Тула к некапитальным нестационарным сооружениям", утверждённого решением Тульской городской Думы от 24 декабря 2014 года N 6/147, целью настоящего Положения является недопущение самовольного размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования город Тула вне утвержденной администрацией муниципального образования город Тула схемы размещения нестационарных торговых объектов, а также в отсутствие договора на размещение нестационарного торгового объекта, заключенного по результатам проведения аукциона на право заключения такого договора, либо в отсутствие договора аренды земельного участка, на котором размещен нестационарный торговый объект либо в нарушение требований Правил благоустройства территории муниципального образования город Тула.

Индивидуальный предприниматель Лестьев А.Д. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующим Положение "О реализации требований схемы размещения нестационарных торговых объектов и требований Правил благоустройства территории муниципального образования город Тула к некапитальным нестационарным сооружениям", утверждённое решением Тульской городской Думы от 24 декабря 2014 года N6/147.

В обоснование заявленных требований административным истцом указано, что оспариваемое Положение предоставляет органам местного самоуправления осуществлять административные действия в отношении субъектов предпринимательской деятельности в отсутствие законодательного закрепления необходимых полномочий федеральным законодательством и дает неограниченные права в части перемещения нестационарных торговых объектов с любых земельных участков (государственных, муниципальных, частных), находящихся на территории города Тулы.

По мнению административного истца, оспариваемый нормативный правовой акт противоречит положениям Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 26 июля 2016 года N135-ФЗ "О защите конкуренции". Кроме того, оспариваемое Положение нарушает его права и законные интересы на использование объектов и исключает возможность осуществления предпринимательской деятельности.

Решением Тульского областного суда от 4 марта 2022 года в удовлетворении административных исковых требований Лестьева А.Д. отказано.

В апелляционной жалобе представитель административного истца Коновалова О.С. повторяя доводы административного иска, просит решение суда, как постановленное с неправильным применением норм материального права, отменить и принять по делу новое решение о признании недействующим Положения "О реализации требований схемы размещения нестационарных торговых объектов и требований Правил благоустройства территории муниципального образования город Тула к некапитальным нестационарным сооружениям", утверждённое решением Тульской городской Думы от 24 декабря 2014 года N6/147.

Апелляционная жалоба мотивирована отсутствием оснований для отказа в административном иске. В обосновании доводов апелляционной жалобы указано, что у органов местного самоуправления отсутствуют полномочия для самостоятельного издания нормативных правовых актов в сфере регулирования и/или муниципального контроля торговой деятельности.

Относительно доводов апелляционной жалобы прокурором, Тульской городской Думой, Управлением по административно-техническому надзору администрации города Тулы представлены письменные возражения об их несостоятельности и законности судебного акта.

В заседание суда апелляционной инстанции не явились иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие неявившихся лиц.

Судебная коллегия, проверив материалы дела, выслушав объяснения явившихся участников процесса, заключение прокурора, полагавшего, что решение суда не подлежит отмене, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на апелляционную жалобу, приходит к следующему.

Разрешая заявленные требования, суд, сославшись на положения Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", Земельного кодекса Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации от 29 сентября 2010 года N 772 "Об утверждении Правил включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов", правильно указал, что в отсутствие правоустанавливающих документов на относящийся к муниципальной собственности земельный участок, на котором самовольно установлен некапитальный объект, права и охраняемые законом интересы правообладателя объекта не могут признаваться нарушенными принятием уполномоченным органом власти решения о перемещении такого объекта, и в этой связи пришел к обоснованному выводу об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (статья 132 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливает и определяет государственные гарантии его осуществления Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

По вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (статья 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Пунктами 3 и 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа отнесено владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа, осуществление муниципального земельного контроля в границах городского округа.

Указанный федеральный закон создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания относит к вопросам местного значения городского округа (пункт 15 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 51 указанного закона органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Земельный кодекс Российской Федерации закрепил право органов местного самоуправления осуществлять управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности (пункт 1 статьи 5, пункт 2 статьи 11).

Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, также осуществляется органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа (пункт 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации").

В силу пункта 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями, в том числе, по принятию устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов.

Частью 3 статьи 3 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" предусмотрено, что органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации (далее Федеральный закон от 28 декабря 2009 года N381-ФЗ).

Суд первой инстанции, проанализировав положения Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ, Устава муниципального образования город Тула, сделал верный вывод о принятии оспариваемого нормативного правового акта, а также вносивших в него изменения актов уполномоченным органом в пределах компетенции с соблюдением требований законодательства к его форме и виду, порядку опубликования.

Согласно пункту 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

Частью 2 статьи 6 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ, определяющего основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации, предусмотрено, что органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли.

В соответствии со статьей 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (часть 1). Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (часть 3).

В силу части 12 статьи 25 Устава муниципального образования город Тула размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся на территории муниципального образования город Тула (за исключением розничных рынков), осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территории муниципального образования город Тула и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Постановлением администрации города Тулы от 18 марта 2021 года N456 утверждена Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования город Тула.

Согласно пунктам 16, 17 Положения о размещении нестационарных торговых объектов (НТО) на территории муниципального образования город Тула, утвержденного постановлением администрации города Тулы от 18 марта 2021 N 456, установка и эксплуатация НТО на территориях и объектах, в отношении которых утверждена Схема размещения НТО, допускается исключительно в соответствии с указанной Схемой. Нестационарные торговые объекты, включенные в Схему размещения НТО, размещаются на территории муниципального образования город Тула на основании договоров на размещение НТО, заключаемых по результатам аукционов, проводимых в соответствии с Положением об организации и проведении торгов в форме аукционов на право заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта на территории муниципального образования город Тула, либо без проведения аукциона в порядке, установленном настоящим Положением.

Из материалов административного дела следует, что индивидуальным предпринимателем Лестьевым А.Д, осуществляющим торговую деятельность, были самовольно размещены два киоска по адресам: "адрес". Управлением административно-технического надзора администрации города Тулы административному истцу направлены извещения о предоставлении в указанный срок разрешительной документации или осуществлении демонтажа данных киосков, в противном случае будет осуществлено перемещение нестационарных торговых объектов в место ответственного хранения в соответствии с оспариваемым Положением и последующим истребованием с заявителя возмещения понесенных в связи с его перемещением расходов.

Как установлено судом первой инстанции указанные киоски в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования город Тула не включены, разрешительная документация, требуемая Управлением административно-технического надзора администрации города Тулы административным истцом не представлена.

Согласно подпункту 2 пункта 1.4 оспариваемого Положения самовольная установка нестационарных торговых объектов - установка (размещение) на территории муниципального образования город Тула нестационарных торговых объектов вне утвержденной администрацией муниципального образования город Тула схемы размещения нестационарных торговых объектов, а также в отсутствие договора на размещение нестационарного торгового объекта, заключенного по результатам проведения аукциона на право заключения такого договора, либо в отсутствие договора аренды земельного участка, на котором размещен нестационарный торговый объект либо в нарушение требований Правил благоустройства территории муниципального образования город Тула.

Перемещение самовольно установленных на территории муниципального образования город Тула нестационарных торговых объектов в место ответственного хранения (далее - Перемещение) - действия по снятию с места установки и эксплуатации нестационарного торгового объекта, при необходимости - разборке объекта на отдельные части и транспортировке его к месту хранения, не направленные на лишение или ограничение права собственности на него. Разборка объекта на отдельные части осуществляется в случае, если габаритные параметры транспортного средства, осуществляющего Перемещение, вместе с объектом превышают по ширине 2, 55 м, по высоте 4 м от поверхности проезжей части, по длине 20 м либо габариты транспортного средства с объектом выступают за заднюю точку габарита транспортного средства более чем на 2 м (подпункт 5 пункта 1.4 Положения).

Согласно пункту 1.5 Положения в порядке, предусмотренном настоящим Положением, подлежат перемещению некапитальные нестационарные объекты, установленные на территории муниципального образования город Тула вне утвержденной администрацией муниципального образования город Тула схемы размещения нестационарных торговых объектов, а также в отсутствие договора на размещение нестационарного торгового объекта, заключенного по результатам проведения аукциона на право заключения такого договора, либо в отсутствие договора аренды земельного участка, на котором размещен нестационарный торговый объект, либо в нарушение требований Правил благоустройства территории муниципального образования город Тула, в том числе нестационарные торговые объекты, легковозводимые нестационарные торговые объекты, бахчевые развалы, елочные базары, вспомогательные приспособления для торговли (приспособления, инструменты, приборы и другие предметы, применяемые в торговой деятельности, а именно: столы, ящики, коробки, стеллажи, поддоны, прилавки, витрины, горки, торговые стойки, зонты, тележки, весы, палатки, тенты, а также предметы используемые в качестве них).

Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц (пункт 3 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Земельный кодекс Российской Федерации устанавливает правило о восстановлении нарушенного права на земельный участок в случае самовольного занятия земельного участка, предусматривает, что действия, нарушающие права на землю граждан и юридических лиц или создающие угрозу их нарушения, могут быть пресечены путем восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения (подпункт 2 пункта 1 и подпункт 4 пункта 2 статьи 60).

Исходя из системного анализа оспариваемого Положения и норм федерального законодательства, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что представительный орган местного самоуправления принял оспариваемый муниципальный правовой акт в целях самозащиты нарушенного права свободно владеть, пользоваться и распоряжаться землей, предусмотрев возможность демонтажа движимых объектов, расположенных на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности города Тулы, либо на землях и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, без предусмотренных законодательством соответствующих правовых оснований, а также перемещение этих объектов в определенное место хранения для последующего возвращения владельцам.

При этом, судом обоснованно отмечено, что нормами оспариваемого Положения предусмотрено осуществление перемещения незаконно установленного нестационарного торгового объекта, которое не направлено на принудительное изъятие его у собственника, поскольку не влечет прекращение права собственности на него. Условия и порядок перемещения нестационарного торгового объекта в принудительном порядке, установленные Положением, предоставляют лицу, самовольно установившему указанный объект, возможность добровольно переместить свое имущество.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1, пунктом 1 статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.

В соответствии с пунктом 2 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц.

В силу пункта 4 статьи 212 Гражданского кодекса Российской Федерации права всех собственников защищаются равным образом.

В отношениях по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в собственности города Тулы, органы местного самоуправления выступают от имени собственника соответствующего движимого имущества на равных началах с иными участниками этих правоотношений.

Таким образом, использование земельных участков, находящихся в собственности города Тулы и земельных участков, находящихся на территории города Тулы, государственная собственность на которые не разграничена, без выраженного в установленном порядке согласия уполномоченных органов исполнительной власти города Тулы нарушает права муниципального образования на соответствующие земельные участки.

При этом муниципальное образование как субъект гражданских прав может осуществлять их защиту путем восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения, а также самозащиту гражданских прав во внесудебном порядке. Способы самозащиты должны быть соразмерны нарушению и не выходить за пределы действий, необходимых для его пресечения (статьи 12, 14 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Судом обоснованно отклонен довод административного истца о противоречии Положения требованиям Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294- ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" поскольку оспариваемый нормативный правовой акт регламентирует действия уполномоченных органов местного самоуправления по реализации публичных полномочий по управлению земельными участками, находящимися в собственности города Тулы и земельными участками, в границах названного городского округа, государственная собственность на которые не разграничена.

Кроме того, судом проверено оспариваемое Положение на соответствие Федеральному закону от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", противоречие которому, по доводам административного истца, не установлено.

Таким образом, оспариваемое Положение принято Тульской городской Думой в соответствии с полномочиями, предусмотренными федеральным законодательством, и федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не противоречит, прав и свобод заявителя не нарушает.

Доводы апелляционной жалобы не содержат правовых оснований к отмене решения суда, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки суда первой инстанции, а также к выражению несогласия с произведенной судом оценкой представленных по делу доказательств; не содержат фактов, не проверенных и не учтенных судом первой инстанции при рассмотрении дела и имеющих юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияющих на обоснованность и законность судебного постановления, либо опровергающих выводы суда первой инстанции, в связи с чем, являются несостоятельными и не могут служить основанием для отмены или изменения законного и обоснованного решения суда.

С учетом изложенного принятое по делу решение Тульского областного суда следует признать законным и обоснованным, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для его отмены не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Тульского областного суда от 4 марта 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя административного истца Лестьева А.Д. по доверенности Коноваловой О.С. - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи