Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 23 августа 2022 г. по делу N 66а-1483/2022

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе: председательствующего Катанаевой А.С., судей Колпаковой А.В., Тоцкой Ж.Г., при ведении протокола помощником судьи Веретенниковой В.В., рассмотрела административное дело N 3а-6/2022 (УИД 26OS0000-04-2020-000188-85) по административному исковому заявлению ООО УК "Профи", Ерохиной Екатерины Викторовны о признании нормативного правового акта недействующим в части, по апелляционной жалобе Управления Ставропольского края - государственной жилищной комиссии на решение Ставропольского краевого суда от 13 апреля 2022 г.

Заслушав доклад судьи Колпаковой А.В, заключение прокурора Екимцова М.Н, судебная коллегия

установила:

Приказом Управления Ставропольского края - государственной жилищной инспекции от 10 марта 2020 г. N 50-од "Об утверждении Перечня должностных лиц Управления Ставропольского края государственной жилищной инспекции, уполномоченных на осуществление регионального государственного жилищного надзора, лицензионного контроля предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, осуществляемой юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, и составление протоколов об административных правонарушениях" (далее - приказ Управления от 10 марта 2020 года N 50-од) установлен перечень лиц, уполномоченных на осуществление надзора и составление протоколов об административных правонарушениях.

ООО УК "Профи", Ерохина Е.В. обратились в суд с административным исковым заявлением к Управлению Ставропольского края - государственной жилищной инспекции, в котором с учётом уточнений от 2 июля 2021г. просят признать недействующим с момента принятия приказ Управления от 10 марта 2020 г. N 50-од. В обоснование требований сослались на нарушение порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта. В подтверждение своей позиции указали, что административные истцы являются субъектами регулируемых правоотношений, в отношении них был применен оспариваемый приказ, составлены протоколы об административных правонарушениях.

Решением Ставропольского краевого суда от 13 апреля 2022 г. удовлетворены административные исковые требования.

Признан недействующим со дня принятия приказ Управления Ставропольского края по строительному и жилищному надзору от 10 марта 2020 г. N 50-од "Об утверждении Перечня должностных лиц Управления Ставропольского края государственной жилищной инспекции, уполномоченных на осуществление регионального государственного жилищного надзора, лицензионного контроля предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, осуществляемой юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, и составление протоколов об административных правонарушениях".

В апелляционной жалобе представитель Управления просит отменить решение суда первой инстанции, не соглашаясь с датой начала признания недействующим приказа (с момента принятия). Указывает на то, что суд не принял во внимание доводы административного ответчика о том, что оспариваемый приказ был квалифицирован Верховным судом Российской Федерации как нормативный правовой акт только 20 апреля 2021 г, а до его признания таковым, в Управлении указанный приказ считался внутренним документом.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции представители ООО УК "Профи", Ерохиной Е.В, Управления Ставропольского края - государственной жилищной инспекции, не явились, о времени и месте рассмотрения дела судом апелляционной инстанции извещались электронной и заказной почтой, а также путем размещения информации о месте и времени судебного заседания на официальном интернет-сайте суда.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия не находит оснований к отмене решения суда.

Согласно пункту 2 части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, в частности, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу.

Названные требования закона судом первой инстанции при рассмотрении административного искового заявления выполнены.

Согласно части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В соответствии с требованиями статьи 1 Закона Ставропольского края от 18 июня 2012 г. N 56-КЗ "О порядке официального опубликования и вступления в силу правовых актов Ставропольского края" (далее- Закон от 18 июня 2012 г. N 56-КЗ) установлено, что официальным опубликованием правового акта Ставропольского края является размещение полного текста в газете "Ставропольская правда" с пометкой "Официальное опубликование", и (или) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru), и (или) "Официальном интернет-портале правовой информации Ставропольского края" (www.pravo.stavregion.ru).

Официальному опубликованию подлежат правовые акты органов исполнительной власти Ставропольского края, государственных органов Ставропольского края, образуемых Губернатором Ставропольского края или Правительством Ставропольского края, содержащие положение об их официальном опубликовании или направляемые для официального опубликования в порядке, установленном Губернатором Ставропольского края (пункт 4 части 2 статьи 1 Закона от 18 июня 2012 г. N 56-КЗ).

Нормативные правовые акты Ставропольского края, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также права и обязанности юридических лиц, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (часть 3 статьи 1 Закона от 18 июня 2012 г. N 56-КЗ).

Предметом оспаривания является приказ Управления Ставропольского края по строительному и жилищному надзору от 10 марта 2020 года N 50-од "Об утверждении Перечня должностных лиц Управления Ставропольского края государственной жилищной инспекции, уполномоченных на осуществление регионального государственного жилищного надзора, лицензионного контроля предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, осуществляемой юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, и составление протоколов об административных правонарушениях".

Как верно установлено судом первой инстанции и не оспаривалось ответчиком, данный приказ не был официально опубликован, так как административный ответчик настаивал на том, что приказ не является нормативным правовым актом.

Вопрос об отнесении приказа Управления от 10 марта 2020 г. N 50-од к числу нормативных правовых актов являлся предметом судебного рассмотрения и правовые позиции, которыми он причислен к нормативным правовым актам отражены во вступивших в силу апелляционных определении Третьего апелляционного суда от 13 мая 2021г. (л.д.240-244 т.1) и кассационном определении Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 31 августа 2021 г. (л.д.77?81 т.2).

Как следует из позиции высказанной по данному вопросу, из преамбулы Приказа Управления от 10 марта 2020 г, следует, что он принят, в том числе, в соответствии с частью 4 статьи 28.3 КоАП РФ, постановлением Правительства Ставропольского края от 24 декабря 2019 г. N 607-п "Об утверждении Положения об управлении Ставропольского края - государственной жилищной инспекции".

Задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений (статья 1.2 КоАП РФ).

КоАП РФ к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относит наряду с другими вопросами определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, и перечней должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных названным Кодексом, в случаях, предусмотренных его статьей 28.3 (пункты 6 и 6.1 части 1 статьи 1.3.1).

Согласно части 4 статьи 28.3 КоАП РФ перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с частями 1, 2, 3 и 6.2 указанной статьи, устанавливается соответственно уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Банком России в соответствии с задачами и функциями, возложенными на указанные органы федеральным законодательством.

Перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, рассмотрение дел о которых КоАП РФ отнесено к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, устанавливается уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (абзац второй приведенной выше нормы).

Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом (часть 1 статьи 1.6 поименованного выше Кодекса).

КоАП РФ, регламентируя порядок привлечения лица к административной ответственности, установил, что дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, в которых помимо иных обязательных сведений указывается должность лица, составившего протокол (часть 3 статьи 28.1 и часть 2 статьи 28.2).

Составление протокола об административном правонарушении уполномоченным лицом является одним из условий законности привлечения лица к административной ответственности.

Составление протокола об административном правонарушении неправомочными лицами является на стадии подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении основанием для его возвращения в орган, должностному лицу, которые составили протокол (пункт 4 части 1 статьи 29.4 КоАП РФ).

Приведенные законоположения в их системном единстве свидетельствуют о том, что перечень должностных лиц, имеющих полномочие по составлению протокола об административном правонарушении, принятый во исполнение предписаний федерального законодателя в статье 28.3 КоАП РФ, рассчитан на многократное применение в отношении неопределенного круга лиц, является обязательным элементом порядка привлечения к административной ответственности, его вступление в законную силу имеет правовые последствия для решения вопроса о правомочности должностного лица по составлению протокола о совершении административного правонарушения.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (Постановление от 31 марта 2015 г. N 6-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества "Газпромнефть").

Как указал Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 2 Постановления от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений; признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

С учетом изложенного доводы административного ответчика о том, что Приказ Управления от 10 марта 2020 г. не является нормативным правовым актом, подлежат отклонению, как не основанные на нормах действующего законодательства.

Согласно пункту 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50, "акты, не прошедшие государственную регистрацию, не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке".

Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия.

Как следует из материалов дела и не оспаривается административным ответчиком в нарушение требований статьи 1 Закона от 18 июня 2012 г. N 56-КЗ текст приказа Управления от 10 марта 2020 года N 50-од не размещался в газете "Ставропольская правда" с пометкой "Официальное опубликование", и (или) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru), и (или) "Официальном интернет-портале правовой информации Ставропольского края" (www.pravo.stavregion.ru).

Несоблюдение порядка принятия и введения в действие нормативного правового акта свидетельствует об отсутствии у него юридической силы, поэтому установление судом данных нарушений является достаточным для признания акта недействующим.

Таким образом, вопреки позиции административного ответчика, суд пришел к обоснованному выводу, что оспариваемый приказ Управления обладает признаками нормативного правового акта, поскольку в нем установлены правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование правоотношений, связанных с осуществлением регионального государственного жилищного надзора, регионального государственного контроля (надзора) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, лицензионного контроля предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, и касающихся соответствующих полномочий указанных в Приказе должностных лиц, что затрагивает права, свободы и обязанности граждан.

Установив, что Приказ официально не опубликован и не прошел государственную регистрацию, суд обоснованно признал его недействующим со дня принятия.

Доводы апелляционной жалобы Управления о необходимости изменения периода признания недействующим, не могут быть признаны обоснованными, поскольку противоречат вышеуказанному правовому регулированию изложенному в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50.

Исходя из изложенного, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены судебного акта, поскольку решение суда принято при соблюдении норм процессуального права и в соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами.

Руководствуясь статьями 309-311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Ставропольского краевого суда от 13 апреля 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Пятый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 КАС РФ в течение 6 месяцев.

Председательствующий

Судьи