Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 30 августа 2022 г. по делу N 66а-888/2022

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Бутковой Н.А, судей Белоногого А.В. и Пластинина И.В, с участием прокурора Парфеновой Е.Г, при секретаре - помощнике судьи Михайловой Т.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-50/2022 по апелляционной жалобе Совета Медвежьегорского городского поселения и по апелляционному представлению прокурора, участвующего в деле, на решение Верховного Суда Республики Карелия от 8 июня 2022 года, которым административное исковое заявление Жолобовой С.О. о признании недействующим решения Совета Медвежьегорского городского поселения от 31 октября 2012 года N 235 "Об утверждении Правил землепользования и застройки Медвежьегорского городского поселения" удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А, заключение прокурора, поддержавшего апелляционное представление и полагавшего, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению, судебная коллегия

установила:

31 октября 2012 года Советом Медвежьегорского городского поселения принято решение N 235 "Об утверждении Правил землепользования и застройки Медвежьегорского городского поселения" (далее также - решение от 31 октября 2012 года N 235).

Жолобова С.О. обратилась в Верховный Суд Республики Карелия с административным исковым заявлением, в котором просила признать недействующими вышеуказанное решение Совета Медвежьегорского городского поселения и решение этого же представительного органа местного самоуправления от 29 декабря 2021 года N 181 "Об утверждении Генерального плана Медвежьегорского городского поселения" в части включения в границы санитарного разрыва автомобильной дороги земельного участка площадью 700 кв.м с указанными в иске координатами характерных точек его границ.

В обоснование заявленных требований административный истец ссылался на нарушение оспариваемыми нормативными актами его прав и законных интересов по приобретению в собственность указанного земельного участка, противоречие их статье 12 Федерального закона от 30 марта 1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", пунктам 3 и 25 Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года N 222, пунктам 2.1, 2.6 санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74.

Определением Верховного Суда Республики Карелия от 8 июня 2022 года производство по делу в части требований об оспаривании решения от 29 декабря 2021 года N 181 "Об утверждении Генерального плана Медвежьегорского городского поселения" прекращено.

Решением Верховного Суда Республики Карелия от 8 июня 2022 года оспариваемое решение от 31 октября 2012 года N 235 признано недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе Совет Медвежьегорского городского поселения просит решение суда отменить, удовлетворить требования административного иска в пределах заявленных истцом требований, ссылаясь на несущественность выявленных судом нарушений процедуры принятия оспариваемого акта и на неблагоприятные последствия для муниципального образования вследствие признания нормативного акта недействующим полностью.

Прокурор в апелляционном представлении, ссылаясь на разъяснения, содержащиеся в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснения, просил изменить решение, указав на признание нормативного правового акта недействующим со дня принятия.

Неявившиеся в судебное заседание лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела судом апелляционной инстанции извещены надлежащим образом.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и апелляционного представления, судебная коллегия приходит к следующему.

Из материалов дела следует, что Жолобова С.О. 13 января 2022 года в соответствии с Законом Республики Карелия от 6 марта 2017 года N 2101-ЗРК "О некоторых вопросах предоставления многодетным семьям земельных участков на территории Республики Карелия" обратилась в Министерство имущественных и земельных отношений Республики Карелия с заявлением об утверждении схемы и о предоставлении в собственность ее многодетной семье земельного участка с условным номером ЗУ1 площадью 700 кв.м, расположенного по адресу: "адрес", с указанными в иске координатами характерных точек его границ.

Письмом Министерства имущественных и земельных отношений Республики Карелия от 1 февраля 2022 года N 2493/12.4-21 в удовлетворении заявления Жолобовой С.О. отказано, в частности, в связи с тем, что испрашиваемый земельный участок расположен в границах зоны с особыми условиями использования территории - санитарно-защитной зоне автомобильной дороги, установленные ограничения в которой не допускают использования земельного участка для размещения жилой застройки, включая отдельные жилые дома.

Как следует из карты зон с особыми условиями использования территорий по экологическим условиям и нормативному режиму хозяйственной деятельности Правил землепользования и застройки Медвежьегорского городского поселения, утвержденных решением от 31 октября 2012 года N 235, вышеуказанный земельный участок расположен в зоне "Н-2" - санитарные разрывы от транспортных коммуникаций.

Согласно положениям статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил застройки и землепользования, внесение в них изменений относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

С учетом названных норм, а также на основе надлежащей оценки доказательств суд первой инстанции правильно признал, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме.

Разрешая требования о признании недействующими в части оспариваемых Правил землепользования и застройки, суд первой инстанции установил, что при принятии этого нормативного правового акта были допущены существенные нарушения процедуры подготовки проекта и проведения публичных слушаний.

Оснований не согласиться с указанным выводом у судебной коллегии не имеется по следующим основаниям.

Согласно статье 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации (здесь и далее - в редакции, действовавшей на момент подготовки проекта Правил землепользования и застройки) процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (части 5, 6), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения, содержащего, в том числе, сведения о последовательности градостроительного зонирования применительно к территории поселения, порядке направления в комиссию предложений заинтересованных лиц по подготовке проекта правил землепользования и застройки (часть 7), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов, документам территориального планирования (часть 9), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку (части 10, 11), проведение Комиссией публичных слушаний по проекту (части 12, 13, 14), внесение Комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16).

Исходя из положений статей 5.1, 28 и частей 11-15 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации целью публичных слушаний является обеспечение возможности каждому заинтересованному лицу выразить свою позицию в отношении предполагаемых градостроительных решений и гласность при их подготовке и принятии, а также учет мнения участников публичных слушаний, в том числе путем предоставления возможности довести до сведения уполномоченного органа свое мнение по соответствующему вопросу. Следовательно, нарушение положений градостроительного законодательства, ставящее под сомнение достижение указанных целей, свидетельствует о существенном нарушении процедуры принятия нормативного правового акта и влечет признание его недействующим.

Публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьями 28 и с частями 13 и 14 статьи 31 данного Кодекса.

Решением Совета Медвежьегорского городского поселения от 26 июля 2006 года N 37 утвержден Порядок организации и проведения публичных слушаний в Медвежьегорском городском поселении, согласно пункту 2.4 которого решение Совета Медвежьегорского городского поселения, распоряжение Главы Медвежьегорского городского поселения о проведении публичных слушаний должны быть опубликованы в средствах массовой информации не менее чем за 10 дней до начала проведения публичных слушаний с официальным опубликованием проекта обсуждаемого документа, указанием места, даты и времени проведения публичных слушаний.

В силу пункта 2.3 названного Порядка к распоряжению Главы Медвежьегорского городского поселения о проведении публичных слушаний прилагаются проект нормативного правового акта и пояснительная записка, кратко определяющая необходимость рассмотрения вынесенного вопроса.

Согласно пункту 3.7 Порядка решение, принятое в результате публичных слушаний, подлежит обязательному опубликованию (обнародованию) в средствах массовой информации.

Из материалов дела следует, что 26 марта 2008 года администрацией Медвежьегорского городского поселения принято постановление N 39 "О подготовке проекта правил землепользования и застройки Медвежьегорского городского поселения".

Как правильно установлено судом, вопреки требованиям статей 31 - 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации и Порядка проведения публичных слушаний, утвержденного решением Совета Медвежьегорского городского поселения от 26 июля 2006 года N 37, не было обеспечено опубликование сообщения о принятии решения о подготовке проекта Правил землепользования и застройки в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещение указанного сообщения на официальном сайте муниципального образования в сети "Интернет"; органом местного самоуправления не проводилась проверка проекта Правил землепользования и застройки на соответствие требованиям технических регламентов и схемам территориального планирования; пояснительная записка к проекту правил землепользования и застройки не составлялась и не размещалась.

В данном случае судом также установлено, что в нарушение названных норм и положений статей 5.1, 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект Правил землепользования и застройки не был обнародован в целях ознакомления населения городского поселения; отсутствуют доказательства принятия главой муниципального образования в установленный срок решения о проведении публичных слушаний и опубликования данного решения; не подтверждено проведение экспозиции проекта; заключения о результатах публичных слушаний в соответствии с установленными требованиями не составлены и не опубликованы, также не представлены доказательства опубликования оспариваемых правил в порядке, предусмотренном частью 3 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Выявленные в ходе рассмотрения дела нарушения в части доведения органами местного самоуправления до участников градостроительной деятельности необходимой информации при принятии Правил землепользования и застройки и при проведении публичных слушаний в их совокупности правильно квалифицированы судом как существенные нарушения процедуры принятия нормативного правового акта, что является достаточным основанием для признания его недействующим.

При этом судом обоснованно не признаны в качестве надлежащих доказательств обнародования решения главы Медвежьегорского городского поселения о проведении публичных слушаний и проекта оспариваемых Правил землепользования и застройки представленные административным ответчиком выписки из печатного издания "Диалог" от 6 июня 2012 года N 29 (1587) о публикации сообщения о проведении 14 августа 2012 года в 17 часов 30 минут публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки с указанием о том, что проект Правил опубликован в "Вестнике Медвежьегорского городского поселения" и на официальном сайте Медвежьегорского городского поселения в сети "Интернет", поскольку непосредственных доказательств такого опубликования не представлено. Кроме того, согласно ответу Медвежьегорского городского поселения от 7 мая 2022 года на запрос суда текст проекта Правил не публиковался в связи с большим количеством графических материалов, пояснительная записка к проекту не составлялась.

Исходя из положений части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств, связанных с соблюдением полномочий органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов, правил введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации и вступления их в силу возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

Доказательств, опровергающих выводы суда, материалы дела не содержат, вопреки доводам апелляционной жалобы выявленные нарушения в их совокупности носят существенный характер, в связи с чем доводы апелляционной жалобы Совета Медвежьегорского городского поселения о том, что оспариваемый акт может быть признан недействующим только в части включения в границы санитарного разрыва автомобильной дороги спорного земельного участка, так как в иной части этот акт не затрагивает права административного истца, при этом признание акта недействующим полностью повлечет неблагоприятные последствия для муниципального образования, не могут быть приняты во внимание.

Как разъяснено в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", акты, не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

Учитывая, что несоблюдение порядка принятия и введения в действие нормативного правового акта свидетельствует об отсутствии у него юридической силы, суд, установив вышеуказанные нарушения, пришел к правильному выводу о наличии оснований для признания акта недействующим полностью.

В то же время, суд признал его недействующим только со дня вступления решения суда в законную силу, не учтя при этом, что нормативный правовой акт, не имеющий юридической силы, не влечет правовых последствий и не может регулировать соответствующие правоотношения, в связи с чем такой акт с учетом приведенных выше разъяснений должен признаваться недействующим полностью с момента принятия. В связи с этим судебная коллегия считает необходимым удовлетворить апелляционное представление и изменить решение суда, признав решение от 31 октября 2012 года N 235 недействующим со дня его принятия.

Поскольку судом первой инстанции не допущено нарушений, влекущих безусловную отмену судебного решения, доводы апелляционной жалобы административного ответчика основаны на неверном толковании норм материального права, правильность выводов суда по существу рассмотренного спора не опровергают, судебная коллегия считает необходимым изменить решение, изложив его резолютивную часть в новой редакции, апелляционную жалобу оставить без удовлетворения.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Верховного Суда Республики Карелия от 8 июня 2022 года изменить в части.

Абзац второй резолютивной части решения суда изложить в следующей редакции:

"Признать недействующим решение Совета Медвежьегорского городского поселения от 31 октября 2012 года N 235 "Об утверждении Правил землепользования и застройки Медвежьегорского городского поселения" со дня принятия".

В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета Медвежьегорского городского поселения Республики Карелия - без удовлетворения.

Состоявшиеся по делу судебные акты могут быть обжалованы в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Карелия в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: