Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 17 августа 2022 г. по делу N 8а-11069/2022[88а-12995/2022]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Городкова А.В, судей Корнюшенкова Г.В, Бельмас Н.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Бокситогорского городского прокурора и прокуратуры "адрес" на решение Бокситогорского городского суда Ленинградской области от 28 сентября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 20 января 2022 года по административному делу N 2а-738/2021 по административному исковому заявлению администрации Бокситогорского муниципального района к Бокситогорскому городскому прокурору Ермакову А.А, прокуратуре Ленинградской области о признании незаконным представления от 9 апреля 2021 года N.

Заслушав доклад судьи Корнюшенкова Г.В, объяснения представителя прокуратуры Ленинградской области - Поповой Е.В, поддержавшей доводы кассационной жалобы, изучив материалы дела, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

администрация Бокситогорского муниципального района Ленинградской области обратилась в суд с административным иском о признании незаконным представления Бокситогорского городского прокурора Ермакова А.А. от 9 апреля 2021 года N.

К участию в деле в качестве административного соответчика привлечена прокуратура Ленинградской области.

Решением Бокситогорского городского суда Ленинградской области от 28 сентября 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 20 января 2022 года, требования административного иска удовлетворены. Суд признал представление Бокситогорского городского прокурора А.А. Ермакова от 9 апреля 2021 года N незаконным.

В кассационной жалобе Бокситогорского городского прокурора и прокуратуры Ленинградской области на решение Бокситогорского городского суда Ленинградской области от 28 сентября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 20 января 2022 года, поданной через суд первой инстанции 27 мая 2022 года и поступившей в Третий кассационный суд общей юрисдикции 1 июня 2022 года, ставится вопрос об отмене указанных судебных актов в связи с нарушением и неправильным применением норм материального права и принятии нового судебного акта об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса (части 2, 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По данному административному делу нарушений, влекущих отмену судебных постановлений в кассационном порядке, допущено не было.

Материалами дела установлено, что 9 апреля 2021 года Бокситогорским городским прокурором в адрес администрации Бокситогорского муниципального района Ленинградской области (далее также - Администрация) внесено представление N о принятии мер по устранению нарушений законодательства.

В качестве нарушений Администрацией закона в представлении указано, что должностными лицами Администрации по причине ненадлежащего и несвоевременного исполнения обязанностей до настоящего времени не разработан и не утвержден административный регламент, регулирующий вопросы изъятия земельных участков для муниципальных нужд, данными лицами допущено нарушение требований части 1 статьи 11, статей 49, 56.2-56.12 Земельного кодекса Российской Федерации.

В представлении изложено требование прокурора безотлагательно рассмотреть настоящее представление с обязательным уведомлением о принятых мерах по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, не позднее одного месяца со дня его вынесения. Также представлением предписано исключить подобные нарушения законодательства впредь (п. 1 представления); рассмотреть вопрос о привлечении виновных лиц к установленной законом ответственности, копию решения о наказании представить в прокуратуру (п. 2); рассмотреть настоящее представление с участием Бокситогорского городского прокурора, уведомив его о дате и времени рассмотрения заблаговременно (п. 3).

Администрация письмом от 12 мая 2021 года. сообщила Бокситогорскому городскому прокурору о рассмотрении представления и оценке его как необоснованного и обратилась в суд с настоящим административным иском.

Разрешая административное дело и удовлетворяя заявленные Администрацией требования, суд первой инстанции исходил из того, что процедура изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд не может являться государственной или муниципальной услугой, поскольку не может носить заявительный характер, быть инициируемой любым физическим или юридическим лицом, в связи с чем разработка и утверждение административного регламента не требуется. Указанная процедура может быть инициирована только уполномоченными органами и организациями, предусмотренными статьями 56.2, 56.4 Земельного кодекса Российской Федерации, а положениями статей 56.4 - 56.12 Земельного кодекса Российской Федерации прямо урегулированы процедура и порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Кроме того, суд первой инстанции указал, что поскольку Администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, возложение на нее оспариваемым представлением прокурора обязанности осуществить правовое регулирование путем принятия административного регламента предоставления муниципальной услуги предполагает вмешательство в нормотворческую деятельность органа местного самоуправления и является нарушением компетенции последнего.

Проверяя законность и обоснованность судебного постановления в апелляционном порядке, судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда с указанными выводами суда первой инстанции согласилась.

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции находит ошибочными выводы судов нижестоящих инстанции о том, что оспариваемое представление прокурора можно рассматривать как вмешательство со стороны органов государства в нормотворческую деятельность органов местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов в том числе органами местного самоуправления, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Согласно пункту 1 статьи 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" предметом надзора за исполнением законов является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе органами местного самоуправления, их должностными лицами, соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами.

В силу пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.

С учетом изложенного, в случае незаконного бездействия органа местного самоуправления, выразившегося в непринятии нормативного правового акта, устанавливающего порядок оказания муниципальной услуги, предоставлять которую в силу требований статьи 6 Федерального закона от 27 июля 2014 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" орган местного самоуправления обязан в соответствии с административным регламентом, прокурор вправе внести представление об устранении нарушений закона.

Вместе с тем, указанные ошибочные выводы судов применительно к рассматриваемым правоотношениям не повлекли принятие неверных по существу судебных актов.

В силу положений пункта 15 части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципальных районов отнесено резервирование и изъятие земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд.

Согласно определению, данному в пункте 2 статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления (далее - муниципальная услуга), - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее - орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований, а также в пределах предусмотренных указанным Федеральным законом прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 указанного Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, прав органов местного самоуправления на решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае принятия муниципальных правовых актов о реализации таких прав.

В соответствии с пунктом 3 статьи 2 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" заявитель - физическое или юридическое лицо (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органов местного самоуправления) либо их уполномоченные представители, обратившиеся в орган, предоставляющий государственные услуги, или в орган, предоставляющий муниципальные услуги, либо в организации, указанные в частях 2 и 3 статьи 1 настоящего Федерального закона, либо к уполномоченным в соответствии с законодательством Российской Федерации экспертам, указанным в части 2 статьи 1 настоящего Федерального закона, или в организации, указанные в пункте 5 настоящей статьи, с запросом о предоставлении государственной или муниципальной услуги, в том числе в порядке, установленном статьей 15.1 настоящего Федерального закона, выраженным в устной, письменной или электронной форме.

В силу взаимосвязанных положений пункта 4 статьи 2, пунктов 1, 6 части 1 статьи 6 и главы 3 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" принятие административного регламента требуется только в том случае, если осуществляемая органом местного самоуправления функция отнесена к числу муниципальных услуг.

Между тем суды в данном деле правомерно исходили из того, что не все муниципальные функции сводятся к предоставлению муниципальных услуг, так как понятия "муниципальная услуга" и "муниципальная функция" не являются тождественными.

Перечень типовых государственных и муниципальных услуг, предоставляемых органами местного самоуправления, утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2019 года N 2113-р. При этом в данный перечень изъятие земельных участков как государственная или муниципальная услуга не включено.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2011 года N 797 утвержден рекомендуемый перечень государственных и муниципальных услуг, в т.ч. оказываемых органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления. В данный перечень изъятие земельных участков как государственная или муниципальная услуга также не включено.

Изложенное свидетельствует о том, что изъятие земельных участков не рассматривается в качестве муниципальной услуги.

Данный вывод подтверждается проведенным судами анализом положений действующего земельного законодательства во взаимосвязи с положениями Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

Согласно статье 56.2 Земельного кодекса Российской Федерации изъятие земельных участков для муниципальных нужд осуществляется на основании решений органов местного самоуправления, принимаемых на основании ходатайств организаций, указанных в части 1 статьи 56.4 Земельного кодекса Российской Федерации; также с ходатайством об изъятии вправе обратиться орган государственной власти, как предусмотрено (часть 3 статьи 56.4 Земельного кодекса Российской Федерации).

Однако, заявителями на получение муниципальной услуги, как прямо указано в пункте 3 статьи 2 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", не могут являться государственные органы.

Право обращения с ходатайством об изъятии земельного участка для муниципальных нужд статьей 56.4 Земельного кодекса Российской Федерации не предоставлено гражданам, в отличие от законодательно предусмотренного права заявителя - физического лица, обращаться для получения муниципальной услуги (пункт 3 статьи 2 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг").

Исходя из содержания понятия муниципальной услуги и ее характера, услуга предоставляется заявителю для его личной цели или личной цели представляемого лица. Между тем, в отличие от муниципальной услуги, изъятие земельного участка для муниципальных нужд производится не в личных имущественных интересах, а в интересах публичного образования и обусловлено публичными нуждами, что противоречит указанному принципу предоставления муниципальной услуги.

Кроме того, положения пункта 1 статьи 56.10 Земельного кодекса Российской Федерации предписывают как обязательную часть процедуры изъятия земельного участка для муниципальных нужд заключение трехстороннего соглашения об изъятии недвижимости. Такое соглашение заключается в письменной форме между правообладателем изымаемой недвижимости, уполномоченным органом местного самоуправления и организацией, подавшей такое ходатайство. Участие в таком соглашении органа местного самоуправления, а также необходимость в предусмотренных законом случаях обращения в суд для определения порядка изъятия и определения размера возмещения за изымаемый участок (пункт 6 статьи 279, статья 282 Гражданского кодекса Российской Федерации) свидетельствует о том, что изъятие как конечный результат осуществляется вовсе не посредством муниципальной услуги, а на основании решения суда.

Кроме того, суды обоснованно исходили из того, что к нарушению чьих-либо прав отсутствие регламента по вопросам изъятия земельных участков не приводит, поскольку само по себе отсутствие регламента не препятствует реализации организациями, указанными в пункте 1 статьи 56.4 Земельного кодекса Российской Федерации, возможности обращения с ходатайством об изъятии земельного участка в уполномоченный орган, который обязан руководствоваться действующими нормами закона о процедуре и сроках рассмотрения такого ходатайства и принятия соответствующего решения, которые содержатся в пунктах 5 - 11 статьи, статьях 56.5, 56.6 - 56.12 Земельного кодекса Российской Федерации.

С учетом изложенного, вывод судов о том, что изъятие земельных участков для муниципальных нужд не является муниципальной услугой, следует признать правильным.

Обязанность органа местного самоуправления по принятию административного регламента изъятия земельных участков для муниципальных нужд действующим законодательством не предусмотрена.

Принятие отдельными органами местного самоуправления таких регламентов, вопреки доводам кассационной жалобы, не свидетельствует о незаконном бездействии администрации Бокситогорского муниципального района Ленинградской области и законности оспариваемого представления прокурора.

С учетом изложенного, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции полагает возможным согласиться с выводами судов нижестоящих инстанций о наличии оснований для удовлетворения административного иска.

Несогласие подателей кассационной жалобы с выводами судов, иное толкование положений законодательства, не означает допущенной при рассмотрении дела судебной ошибки и не подтверждает существенных нарушений судами норм права.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, судебные акты являются по существу правильными, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Бокситогорского городского суда Ленинградской области от 28 сентября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 20 января 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Бокситогорского городского прокурора и прокуратуры Ленинградской области - без удовлетворения.

Решение Бокситогорского городского суда Ленинградской области от 28 сентября 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 20 января 2022 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 29 августа 2022 года.

Председательствующий

Судьи