Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 24 августа 2022 г. по делу N 8а-12780/2022[88а-13378/2022]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Морозковой Е.Е, Жидковой О.В, с участием прокурора Парфеновой Е.Г, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Законодательного Собрания Санкт-Петербурга на решение Санкт-Петербургского городского суда от 7 декабря 2021 года (N 3а-225/2021) и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 6 апреля 2022 года (N 66а-327/2022) по административному исковому заявлению Пучковой Ирины Алексеевны о признании не действующими в части Закона Санкт-Петербурга от 21 декабря 2005 года N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" и постановления Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга".

Заслушав доклад судьи Кулешовой Е.А, объяснения представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Кузнецовой Т.А, поддержавшей доводы кассационной жалобы, представителя Губернатора Санкт-Петербурга Ковалевой К.А, полагавшей кассационную жалобу подлежащей удовлетворению, возражения против кассационной жалобы представителя Пучковой И.А. Аленичева Ф.С, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Парфеновой Е.Г, полагавшей судебные акты подлежащими оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

21 декабря 2005 года Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят Закон Санкт-Петербурга N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" (далее - Закон), который 22 декабря 2005 года подписан Губернатором Санкт-Петербурга и 23 декабря 2005 года официально опубликован в печатном издании "Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга", N 51.

Статьей 1 Закона утвержден Генеральный план Санкт-Петербурга, включающий в свой состав в том числе материалы, устанавливающие цели и задачи территориального планирования Санкт-Петербурга, основные параметры развития Санкт-Петербурга и виды функциональных зон на территории Санкт-Петербурга, в том числе карту границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития указанных зон и границ Санкт-Петербурга.

Приложением N 2 "Карта границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития указанных зон и границ Санкт-Петербурга" к Генеральному плану земельный участок, на котором расположен жилой дом с кадастровым номером N, находящийся по адресу: "адрес", отнесен к двум функциональным зонам: зоне всех видов общественно-деловой застройки с включением объектов жилой застройки и объектов инженерной инфраструктуры, связанных с обслуживанием данной зоны (Д) и зоне городских скоростных дорог, магистралей непрерывного движения, магистралей городского значения и основных магистралей районного значения с включением объектов инженерной инфраструктуры (У) (лист 13).

21 июня 2016 года Правительством Санкт-Петербурга принято постановление N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" (далее - Постановление), которое 29 июня 2016 года опубликовано на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gоv.spb.ru.

Постановлением утверждены Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга, включающие Общую часть Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга; карты градостроительного зонирования Санкт-Петербурга; градостроительные регламенты; режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах объединенных зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга (пункты 1.1, 1.2, 1.3, 1.4).

Приложением N 2 "Карта градостроительного зонирования Санкт-Петербурга, границы территориальных зон и подзон (кроме подзон, отличающихся по высоте зданий, строений и сооружений)" к Постановлению указанный земельный участок отнесен к двум территориальным зонам: общественно-деловой подзоне объектов многофункциональной общественно-деловой застройки и жилых домов в периферийных и пригородных районах Санкт-Петербурга, расположенных в зоне влияния кольцевой автомобильной дороги вокруг Санкт-Петербурга и вылетных магистралей, с включением объектов инженерной инфраструктуры (ТД1-2_1) и зоне улично-дорожной сети Санкт-Петербурга - скоростных дорог, магистральных улиц городского значения, магистральных улиц районного значения, с включением объектов инженерной и транспортной инфраструктур (ТУ).

Пучкова И.А, являясь собственником жилого дома с кадастровым номером N, обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором после уточнения требований просила признать недействующими:

-лист 13 Приложения N 2 к Закону в части отнесения земельного участка, на котором расположен жилой дом, площадью 1 337 кв.м, находящегося по адресу: "адрес", в координатах, указанных в административном иске, к указанным функциональным зонам;

-лист 45 Приложения N 2 к Постановлению в части отнесения того же земельного участка в координатах, указанных в иске, к названным территориальным зонам.

В обоснование заявленных требований административный истец указала, что нахождение упомянутого земельного участка, на котором расположен жилой дом с кадастровым номером N, в двух функциональных и двух территориальных зонах противоречит требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации и Земельного кодекса Российской Федерации, влечет правовую неопределенность в отношении использования земельного участка и нарушает права административного истца, поскольку препятствует утверждению схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории с целью последующего приобретения земельного участка в собственность бесплатно без проведения торгов.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 7 декабря 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 6 апреля 2022 года, административные исковые требования Пучковой И.А. удовлетворены частично.

Признан недействующим с момента вступления решения суда в законную силу лист 13 Приложения N 2 к Закону в той мере, в которой земельный участок под объектом капитального строительства - жилым домом с кадастровым номером N отнесен к двум функциональным зонам: Д (общественно-деловой зоне) и У (зоне инженерной и транспортной инфраструктур и объектов внешнего транспорта).

Признан недействующим с момента вступления решения суда в законную силу лист 45 Приложения N 2 к Постановлению в той мере, в которой земельный участок под этим же объектом капитального строительства отнесен к двум территориальным зонам: ТД1-21 (общественно-деловой зоне) и ТУ (зоне улично-дорожной сети города).

В удовлетворении остальной части административных исковых требований отказано.

В кассационной жалобе на решение Санкт-Петербургского городского суда от 7 декабря 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 6 апреля 2022 года, Законодательное Собрание Санкт-Петербурга ставит вопрос об отмене судебных актов, полагая их постановленными с нарушением и неправильным применением норм материального, с несоответствием выводов судов фактическим обстоятельствам.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Нарушения такого характера были допущены судом апелляционной инстанции.

Как установлено судом и следует из материалов дела, вступившим в законную силу решением Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от ДД.ММ.ГГГГ по гражданскому делу N удовлетворены исковые требования Пучковой И.А. к администрации Выборгского района г. Санкт-Петербурга об установлении факта родственных отношений, факта принятия наследства, включении имущества в наследственную массу, признании права собственности на жилой дом в порядке наследования и, в частности, за Пучковой И.А. в порядке наследования по закону признано право собственности на жилой дом, общей площадью 61, 3 кв.м, жилой площадью 46, 5 кв.м, с надворными постройками, расположенный по адресу: "адрес" (кадастровый номер N).

Право собственности на жилой дом в Едином государственном реестре недвижимости не зарегистрировано.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции установил, что оспариваемые Закон и Постановление приняты уполномоченными органами в соответствии с их компетенцией, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку их официального опубликования и введению их в действие и по этим основаниям не оспариваются.

Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции исходил из того, что Закон и Постановление в оспариваемой части нарушают права и интересы административного истца и противоречат градостроительному и земельному законодательству.

Суд пришел к выводу, что поскольку земельный участок, на котором расположен жилой дом с кадастровым номером N, относится к двум территориальным зонам: ТД1-2_1 и ТУ, лист 45 Приложения N 2 к Постановлению в той мере, в которой данный земельный участок отнесен к двум территориальным зонам, противоречит предписаниям части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, ограничивает право административного истца на его приобретение в собственность бесплатно без проведения торгов, в связи с чем признал недействующим со дня вступления судебного решения в законную силу лист 45 Приложения N 2 к Постановлению в той мере, в которой указанный земельный участок отнесен к двум территориальным зонам.

Также судом сделан вывод, что поскольку нахождение земельного участка, на котором расположен жилой дом с кадастровым номером N, в двух функциональных зонах в рамках действующего правового регулирования создает неопределенность его правового режима, лист 13 Приложения N 2 к Закону в той мере, в которой данный земельный участок отнесен к двум функциональным зонам, также должен быть признан недействующим со дня вступления в законную силу судебного решения.

С такими выводами согласился суд апелляционной инстанции.

В соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в апелляционном определении указываются обстоятельства дела, установленные судом апелляционной инстанции; доказательства, на которых основаны выводы суда об этих обстоятельствах; законы и иные нормативные правовые акты, которыми руководствовался суд при вынесении определения; мотивы, по которым суд отклонил те или иные доказательства и не применил законы и иные нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, участвующие в деле.

Согласно пункту 3 части 2 статьи 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при оставлении апелляционных жалобы, представления без удовлетворения суд обязан указать мотивы, по которым доводы апелляционных жалобы, представления отклоняются.

В апелляционных жалобах на судебные акты административные ответчики настаивали на том, что нахождение земельного участка, на котором расположен жилой дом с кадастровым номером N, в двух функциональных зонах не создает неопределенность его правового режима, в двух территориальных зонах не противоречит закону, а его фактическое использование не могло и не должно было учитываться при принятии оспариваемых Пучковой И.А. нормативных правовых актов.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ установлено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Порядок подготовки и принятия генерального плана урегулирован положениями статей 24, 25 ГрК РФ, порядок подготовки и утверждения правил землепользования и застройки - положениями статей 31 - 33 ГрК РФ.

Согласно части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит в том числе: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя: сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (часть 4 статьи 23 ГрК РФ).

На картах генерального плана отображаются: автомобильные дороги местного значения; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (часть 5 статьи 23 ГрК РФ).

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений (статья 85 ЗК РФ).

При этом согласно пункту 2 части 4 статьи 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования, а в соответствии с пунктом 12 статьи 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Судом апелляционной инстанции не были опровергнуты доводы административных ответчиков о том, что нахождение земельного участка согласно генеральному плану муниципального образования одновременно в двух функциональных зонах, если одна из данных зон фактически определяет границы территории общего пользования, не влечет возникновения неопределенности правового режима земельного участка, поскольку позволяет установить в отношении земельного участка одну территориальную зону и отобразить в ней территорию общего пользования, на которую действие градостроительного регламента установленной территориальной зоны распространяться не будет.

Такое градостроительное зонирование не противоречит положениям части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ относительно соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

Оценивая доводы апелляционных жалоб относительно нарушенных прав Пучковой И.А, суд апелляционной инстанции не учел, что генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

Также следует учесть, что согласно пункту 4 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" гражданин Российской Федерации вправе приобрести бесплатно в собственность земельный участок, который находится в его пользовании, если на таком земельном участке расположен жилой дом, право собственности на который возникло у гражданина до дня введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации либо после дня введения его в действие, при условии, что право собственности на жилой дом перешло к гражданину в порядке наследования и право собственности наследодателя на жилой дом возникло до дня введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации.

Суду апелляционной инстанции следовало установить отвечает ли земельный участок, находящийся под жилым домом Пучковой И.А, установленным пунктом 4 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" условиям для приобретения в собственность бесплатно, поскольку оформление такого участка в собственность или в аренду не может быть ограничено правилами землепользования и застройки.

Несмотря на установленную частями 1 и 2 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность осуществить проверку судебных актов по апелляционным жалобам в полном объеме и оценить имеющиеся в деле доказательства, а частью 3 статьи 311 данного кодекса - указать мотивы, по которым доводы апелляционной жалобы отклоняются, изложенные в апелляционных жалобах административных ответчиков доводы оставлены без проверки и надлежащей правовой оценки.

С учетом изложенного, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 6 апреля 2022 года нельзя признать законным, так как оно принято с существенным нарушением норм процессуального права, которое привело к принятию неправильного судебного акта, что является в силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для его отмены в кассационном порядке с направлением дела на новое апелляционное рассмотрение.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 6 апреля 2022 года отменить, административное дело по административному исковому заявлению Пучковой Ирины Алексеевны о признании не действующими в части Закона Санкт-Петербурга от 21 декабря 2005 года N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" и постановления Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" направить на новое апелляционное рассмотрение в тот же суд.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 7 сентября 2022 года.